I SA/Go 177/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 i 2017 rok 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), po rozpoznaniu sprawy, wskutek odwołania A.G. (skarżącej), decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku [...] (dalej: ZZM) z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 170,00 zł. za 2016 i 210 zł. za 2017 rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia SKO wskazało m. in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, dalej: o.p.) w zw. z art. 6q ustawy 13 września 1997 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 - dalej: u.c.p.g.). Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. Dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w miejscowości [...], w której zadeklarowała 1 osobę zamieszkującą na ww. nieruchomości oraz selektywną zbiórkę odpadów. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia zobowiązania w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi rocznie od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Decyzją z [...] maja 2018 r. organ I instancji określił wysokość rocznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 i 2017 r. ustalając, że skarżąca błędnie zadeklarowała, że nieruchomość jest zamieszkała, ponieważ ma ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy i jest wykorzystywana przez część roku. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zaprzeczyło twierdzeniom skarżącej, że co najmniej od 2016 r. zamieszkuje ona na stałe w nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji winien rzetelnie i obiektywnie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie ocenić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności, czy począwszy od 2016 r. strona rzeczywiście na stałe zamieszkiwała na terenie nieruchomości. Po ponownym postępowaniu decyzją z [...] listopada 2018 r. ZZM znów określił wysokość rocznej ryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata 2016 - 2017 od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe w kwocie 170 zł i 210 zł. ZZM uznał bowiem, iż nieruchomość położona w [...] jest wykorzystywana w celach rekreacyjno – wypoczynkowych. Ustalono, że skarżąca mieszka w [...] i tamtejszy adres wskazuje jako adres korespondencyjny. Organ nie dał wiary zapewnieniom strony, że nieruchomość położona w [...] stanowi jego centrum życiowe. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] marca 2018 r. oględzin organ ustalił, że na zaniedbanej działce znajduje się murowany budynek, wewnątrz trwają prace remontowe. W ocenie organu nieruchomość wykorzystywana jest w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Od powyższej decyzji pismem skarżąca wniosła odwołanie. SKO decyzją z [...] marca 2019 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że nadal niewyjaśniona pozostała kwestia całorocznego zamieszkania przez skarżąca na nieruchomości. Skarżąca oświadczyła, że mieszka w [...], wskazując jednocześnie, iż nie zamieszkuje ani w [...], ani w [...]. Komenda Policji potwierdziła twierdzenia strony, wskazując, że nie zamieszkuje ona w [...]. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji aby ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził dowód z zeznań świadków (sąsiadów) oraz z przesłuchania samej skarżącej. Decyzją z [...] listopada 2019 r. organ I instancji ponownie określił skarżącej wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 170 zł za 2016 r. i 210 zł. za 2017 r. od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że na spornej nieruchomości znajduje się jej centrum życiowe, ponieważ przez cały okres postępowania skarżąca wskazywała, jako adres do doręczeń (a zatem miejsca pobytu) nieruchomość znajdującą się w [...], choć nigdy osobiści korespondencji nie odebrała. W ocenie organu bez znaczenia jest okoliczność, iż dana nieruchomość spełnia wszelkie kryteria domu mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego, a nadto jest możliwość przebywania w tymże obiekcie przez cały rok, co ma miejsce w tym przypadku. Miejscem zamieszkania strony jest nieruchomość położona w [...] lub też gdzieindziej, a sporna nieruchomość służy tylko na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ZZM. Podzieliło ustalenia organu I instancji o tym, że nieruchomość skarżącej ma charakter rekreacyjno-wypoczynkowy i w związku z tym właściwa jest opłata za gospodarowanie odpadami określona we wskazanych w decyzji uchwałach zarówno Gminy, jaki ZZM. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalono, iż skarżąca nie mieszka [...] lecz w [...], na co wskazują m. in. wskazanie [...] adresu w deklaracji składanej na potrzeby gospodarowania odpadami komunalnymi w [...] oraz w deklaracjach podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych składanych w Urzędzie Skarbowym w latach 2016-2018. W ocenie SKO, ponieważ skarżąca nie wyraziła zgody na przesłuchanie w charakterze strony, to te dokumenty stanowią jedyne dostępne dowody potwierdzające miejsce zamieszkania skarżącej. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie organy wydały decyzję w oparciu o przepisy wydany na podstawie art. 6o, 6q, 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b). Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. (ust.3c). W 2017 roku na terenie, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, obowiązywała uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych tylko przez część roku (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 1740 - dalej: Uchwała). W myśl jej § 1 "ustala się dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od jednego domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września w wysokości: a) jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 210,00 zł, b) jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 390,00 zł." Roku 2016 stawki opłat wynikały z uchwały z dnia nr [...] z dnia 2015 r. i wynosiły odpowiednio 170 zł jeżeli odpady były zbierane i odbierane selektywnie oraz 290 zł., jeżeli nie były zbierane i odbierane w sposób selektywny. Przepis ten (w obu uchwałach) rozróżnia: (a) nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe, (b) inne nieruchomości. W obu wszakże przypadkach, obok wyróżniających kryteriów przedmiotowych (nieruchomość z domkiem, inna nieruchomość), cechą, stanowiącą prawną przesłankę zastosowania opłaty, jest ich wykorzystywanie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września, co stanowi kryterium funkcjonalne odnoszące się do sposobu i okresu używania nieruchomości. Należy przy tym uznać, iż oba te kryteria muszą zostać spełnione łącznie. Nie można bowiem uznać, iż kryterium funkcjonalne odnosi się wyłącznie do "innych nieruchomości", czyli takich, które nie są gruntami na których znajdują się domki letniskowe, ponieważ wówczas zbędne w treści przepisu byłoby słowo "inne". Z powyższego wynika, iż dla oceny czy winna zostać określona opłata w wysokości ustalanej ww. uchwałą, obowiązkiem organu było niewątpliwe stwierdzenie, czy w przypadku nieruchomości spełnione jest jedno z kryteriów przedmiotowych oraz ustalenie, czy spełnione jest kryterium funkcjonalne. Przyjąć również należy, że nie można uznawać nieruchomości za wykorzystywaną wyłącznie w celach rekreacyjno- wypoczynkowych w sytuacji, gdy nie jest ona nie wykorzystywana przejściowo, niestale, a służy zamieszkiwaniu. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżąca nie zamieszkiwała na nieruchomości. W ocenie Sądu zgromadzone dowody nie dawały wystarczającej podstawy do takich ustaleń, i w konsekwencji do zastosowania przywołanego wcześniej przepisu Uchwały. Podkreślić jednocześnie należy, że stosownie do art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Oznacza to, że postępowanie w niniejszej sprawie organy powinny przeprowadzić zgodnie z zasadami zawartymi w o.p. Nakłada to na organy obowiązek: podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (art. 122 o.p.), do zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 o.p.) oraz do jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 191 o.p. (swobodną oceną dowodów). Natomiast zgodnie z art. 180 § 1 o.p. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena przydatności danego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego sprawy jest weryfikowana wyłącznie wskazaniami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II FSK 1212/11, LEX nr 1269916). W ocenie Sądu organy nie zgromadziły dowodów wystarczająco podważyć deklarację skarżącej o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożonej dla jej nieruchomości położonej w [...], iż jest to nieruchomość przez nią zamieszkała oraz jej oświadczeń składanych w toku postępowania o tym, że w [...] mieszka. Brak jest dowodów bezsprzecznie potwierdzających ustalenie organu, że nieruchomość skarżącej w [...] była w 2016 i 2017 roku wykorzystywana w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, co uzasadniałoby określenie wysokości stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie Uchwały. Charakteru wykorzystywania nieruchomości w [...] nie dowodzi informacja Naczelnika Urzędu Skarbowego o tym, że skarżąca w 2016 i 2017 roku figurowała w ewidencji podatników oraz fakt, że w tamtejszym organie podatkowym składała roczne zeznania podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych. Informacja taka może być uznana za wyłącznie uprawdopodabniającą fakt zamieszkiwania przez skarżącą w [...], przy czym wiedza wynikająca z doświadczenia życiowego wskazuje, że częsta jest sytuacja niezgłaszania w organach podatkowych faktu zmiany miejsca zamieszkania. Na taki stan rzeczy wskazała zresztą sama skarżąca, co czyni wspomnianą informację niewystarczającą do sformułowania na jej podstawie ustalenia o miejscu zamieszkania. Tego, że skarżąca nie zamieszkiwała w [...] nie potwierdza również wskazanie [...] adresu w deklaracji na potrzeby opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomości złożonej w ZZM. Jak trafnie argumentowała skarżąca, wypełniony formularz deklaracji nie zawiera w punkcie C. wskazania miejsca zamieszkania osoby składającej deklarację. Z tych przyczyn Sąd uznał, że ustalenia dotyczące rekreacyjno- wypoczynkowego sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości położonej w [...], nie zostały oparte na przekonujących i niepodważalnych dowodach i dlatego naruszały art. 191 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Należy przy tym dostrzec, że organy nie wyczerpały wszystkich możliwości dokonania koniecznych ustaleń dotyczących faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w oparciu o informacje pochodzące od samej skarżącej. Pomijając dowód jej przesłuchania, którego przeprowadzenie okazało się niemożliwe wobec odmowy zgody na tę czynność przez samą stronę (w zgodzie z art. 199 o.p.), organy miały możliwość wezwania skarżącej do udzielenia koniecznych odpowiedzi na piśmie (art. 155 § 1 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.), czego jednak nie uczyniły. Wskutek tego naruszyły art. 187 § 1 w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Powyższe naruszenia prawa mogły mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do oparcia rozstrzygnięcia na podważalnych ustaleniach faktycznych. Sąd dostrzega jednocześnie, że zgromadzone dowody niewątpliwie wskazują jednak, że skarżąca nieruchomość w [...] w 2018 r. wykorzystywała. Ustaleniu, że to czyniła to w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, towarzyszyć winno ustalenie, czy działo się to przez cały rok czy przez jego część. W § 1 Uchwały uregulowano bowiem ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od jednego domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września. Organy w dotychczasowym postępowaniu w ogóle nie oceniły, czy nieruchomość była wykorzystywana wyłącznie w okresie od maja do września, czyli jednej z przesłanek zastosowania § 1 Uchwał. Jego zastosowanie wykluczałoby ustalenie, że okres korzystania z nieruchomości był dłuższy niż wskazany w § 1 Uchwały. Należy też dostrzec, że art. 6j ust. 3b u.c.p.g. zawierający delegację do ustalania odrębnych stawek dla nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych został zmieniony ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 1579). W jej wyniku art. 6j ust. 3b otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Dokonana zmiana normatywna wskazuje jednoznacznie, iż aktualnie bez znaczenia jest ustalenie przez jaką część roku domek letniskowy czy inne nieruchomości są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W tym kontekście komentowany przepis w brzmieniu obowiązującym do jego nowelizacji, jednoznacznie określał, że chodzi o taki domek letniskowy lub inną nieruchomość, które są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowa i to tylko przez część roku. Tym samym wykorzystywanie nieruchomości przez cały rok, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, skutkować musiało brakiem możliwości zastosowania komentowanego przepisu. Brak ustaleń w tej kwestii powodował, że zaskarżona decyzja naruszała art. 187 § 1 o.p. i § 1 Uchwały poprzez jego błędne zastosowanie Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie wydać nową decyzję uwzględniającą wskazania oraz wykładnię przepisów u.c.p.g. i Uchwał, wynikające z niniejszego uzasadnienia.