II SAB/Wa 313/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku J. C. z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego J. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 16 stycznia 2020 r. J. C. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia pisemnej informacji, który z współwłaścicieli nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] w kolejnych latach podatkowych wpłacił należny podatek od nieruchomości od dnia powstania zobowiązania. Podał, że zobowiązanie podatkowe powstało od [...] marca 2012 r., a zobowiązanych do płacenia podatku od nieruchomości jest jedenaście osób. Natomiast Urząd Gminy w M. każdego roku wzywa jego do płacenia zaległego podatku, jednak nie podaje kto zalega z płatnością. Skarżący dodał nadto, że będąc w Urzędzie Gminy w M. osobiście został załatwiony odmownie. Dwukrotnie występował też do ww. Urzędu z pisemnymi wnioskami, powołując się na konkretny artykuł ustawy, jednak otrzymywał odpowiedzi odmowne. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie rozprawy nawet w przypadku braku przedstawiciela zaskarżonego organu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Miasta M. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organu wyjaśnił, że skarżący dwukrotnie skierował do Urzędu Miasta M. pisemne wnioski dotyczące wydania imiennego wykazu współwłaścicieli nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] oraz wykazu wysokości wnoszonych przez współwłaścicieli tejże nieruchomości wpłat z tytułu podatku od nieruchomości od dnia [...] marca 2012 r. W treści wniosków skarżący powoływał się na art. 294 § 4 i § 5 oraz art 178 § 3 Ordynacji podatkowej, z których, zdaniem skarżącego, wynika obowiązek organu do udzielenia wnioskowanych przez niego informacji. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w przypadku żądania udostępnienia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Wobec powyższego, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2018 r. Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów w Urzędzie Miejskim w M., powołując się na art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, odmówił przekazania wnioskowanej informacji i wyjaśnił, że dane dotyczące kwot podatku od łącznego zobowiązania pieniężnego, jakie uiścili współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w M., objęte są tajemnicą skarbową, wobec czego udzielenie takich informacji byłoby naruszeniem art. 294 § 2 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi zaś na ponowny wniosek skarżącego z dnia [...] października 2018 r., będący reakcją na powyższą odpowiedź organu, Naczelnik Wydziału Budżetu i Finansów w Urzędzie Miejskim w M. poinformował skarżącego, że żądana informacja odnośnie danych osób fizycznych oraz wysokości opłat podatku nie stanowi informacji publicznej na gruncie art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik organu podkreślił, że w ocenie Burmistrza Miasta M., nie można w przedmiotowej sprawie uznać aby żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej. Jeśli zaś żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie może być ona udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik organu dodał też, że nawet gdyby uznać za prawidłowe stanowisko skarżącego, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, to z kolei w ocenie Burmistrza Miasta M., z uwagi na treść przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie indywidualnych danych o podatniku, przedmiocie opodatkowania, kwocie podatku do zapłaty oraz dokonywanych przez podatnika wpłatach i wysokości zaległości nie może mieć miejsca w trybie ww. ustawy z uwagi przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy. Powołany przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zaś do tajemnic ustawowo chronionych zaliczana jest tajemnica skarbowa uregulowana w ustawie Ordynacja podatkowa. Powołując treść art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej pełnomocnik organu wskazał, że indywidualne dane zawarte w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. W myśl natomiast art. 293 § 2 ww. ustawy, tajemnicą skarbową objęte są również dane zawarte w aktach dokumentujących czynności sprawdzające oraz w aktach postępowania podatkowego i kontroli podatkowej. Wyjaśnił nadto, że przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące tajemnicy skarbowej odnoszą się również do danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, obejmując swym zakresem kwotę zapłaconego przez podatnika podatku oraz wysokość zaległości podatkowej ciążącej na podatniku. Do przestrzegania tajemnicy skarbowej, zgodnie z art 294 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązani są natomiast: wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz pracownicy urzędów gmin (miast) zajmujący się zagadnieniami podatków lokalnych. Ww. osoby są zobowiązane do złożenia na piśmie przyrzeczenia o przestrzeganiu tajemnicy skarbowej. Dane objęte tajemnicą skarbową mogą być udostępniane tylko i wyłącznie podmiotom, które enumeratywnie wymienione zostały w przepisach art. 298 i art. 299 Ordynacji podatkowej, zaś skarżącego nie można zaliczyć do wymienionych w tych normach prawnych podmiotów. Pełnomocnik organu stwierdził zatem, że w związku z powyższym Burmistrz Miasta M. jako organ podatkowy nie jest uprawniony do udostępnienia danych stanowiących tajemnicę skarbową podmiotom i osobom, które nie zostały wymienione w przytoczonych przepisach, co oznacza, że skarżący nie może domagać się udostępnienia wnioskowanych informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie mieszczą się one w pojęciu informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 21/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał skargę J. C. do rozpoznania według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) dalej jako u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że z bezczynnością na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a dany akt nie został podjęty. W szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich dokonaniu lub podjęciu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty. Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia imiennego wykazu współwłaścicieli nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] oraz wykazu wysokości wnoszonych przez współwłaścicieli tejże nieruchomości w poszczególnych latach wpłat z tytułu podatku od nieruchomości począwszy od daty powstania zobowiązania podatkowego tj. od 2012 r. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych (lit. d). Zestawiając treść żądania skarżącego z przywołanymi wyżej przepisami u.d.i.p. nie budzi wątpliwości Sądu, iż żądane informacje posiadały przymiot informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, albowiem dotyczyły uiszczania ciężarów publicznych w postaci podatku od nieruchomości, które stanowią dochody budżetu samorządu terytorialnego. Wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi de facto informację o wysokości środków pieniężnych jakie wpłynęły do budżetu gminy z tytułu ciężarów publicznych w postaci podatku od określonej nieruchomości położonej na terenie tej gminy. Jako błędne należy zatem ocenić stanowisko organ wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r skierowanym do skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej Natomiast powołanie się przez organ we wcześniejszym piśmie z dnia [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego, na przepisy art. 293 § 1 oraz art. art. 294 § 2 ordynacji podatkowej oraz wynikającą z nich tajemnicę skarbową, której dotyczyło żądanie wniosku, nie niweczy stanu bezczynności. Mogłoby spowodować taki skutek tylko wtedy, gdyby organ rozpoznając wniosek skarżącego odmówił udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w przewidzianej dla tej czynności formie prawnej decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym tajemnicy skarbowej. Skoro zatem organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia z powołaniem się na ochronę tajemnicy ustawowo chronionej, Sąd uznał zasadność skargi, co do bezczynności. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, ale była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.