I GSK 50/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 541/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 czerwca 2018 r., nr 390000/RED/71/219/18 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 541/18, w wyniku rozpoznania skargi M. G. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z 5 czerwca 2018 r., nr 390000/REDU/71/219/18 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. WSA w motywach wyroku wskazał, że skarżący 12 lutego 2018 r. złożył wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek. Wniosek uzasadnił tym, że prowadził działalność gospodarczą w latach 2012-2015 - transport osób (taxi). Przychody z działalności były tak niskie, że nie starczało mu na pokrycie podstawowych opłat związanych z codziennym życiem; starał się regulować składki ZUS, jednak choroba żony i wydatki z tym związane spowodowały brak możliwości pokrywania składek. W czerwcu 2014 r. u żony zdiagnozowano złośliwego raka macicy. Po operacji żona wymagała sprawowania codziennej opieki, gdyż nie była w stanie samodzielnie funkcjonować; przeszła radioterapię, która trwała 5 miesięcy. W tym czasie skarżący zawoził żonę na zabiegi do szpitala. Później zapisano żonę na chemioterapię, co całkowicie ją osłabiło i musiał jej pomagać, nie mógł więc pracować. Ze względu na tak ciężką sytuację, zawiesił działalność gospodarczą w kwietniu 2016 r. Wskazał także, że żona od 2010 r. jest bezrobotna; tylko przez rok dostawała zasiłek z Powiatowego Urzędu Pracy w wysokości ok. 800 zł - przez pierwsze pół roku, a następnie 600 zł przez kolejną część roku. W związku z tak trudną sytuacją życiową, jest bezrobotny od 2016 r. i nie ma możliwości pokrycia zaległych składek, ponieważ nie ma dochodów. Dodał, że próbował się ratować; zatrudnił się w Firmie E., która miała opłacać ZUS, ale tego nie czyniła, tak jak i nie wypłaciła ostatniej pensji; w firmie tej pracował około 5 miesięcy, ale żadnej umowy nie otrzymał. ZUS decyzją z 12 kwietnia 2018 r. – wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778; dalej: usus) – odmówił skarżącemu umorzenia należności w łącznej kwocie 39.924,98 zł z tytułu nieopłaconych składek. ZUS uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 usus, jak również nie zachodzi uzasadniony przypadek, który stanowiłby podstawę umorzenia zadłużenia. W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z 5 czerwca 2018 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa), w zw. z art. 83 ust. 4 usus – utrzymał w mocy własną decyzję z 12 kwietnia 2018 r. ZUS wskazał, że skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od 14 października 2008 r. Działalność została zawieszona 1 maja 2016 r., a 23 maja 2018 r. wykreślona z CEIDG. Na dzień złożenia wniosku na koncie skarżącego zaewidencjonowano wymagalne w dacie podejmowanej decyzji nieopłacone należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek na ubezpieczenia społeczne za okres 07/2013 r., 02/2014 r. - 05/2015 r., w kwocie 21.472,44 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 07/2013 r., 02/2014 r. - 05/2015 r. w kwocie 8.768,13 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 02/2014 r. - 04/2016 r. w kwocie 1.552,41 zł wraz z należnymi odsetkami i kosztami upomnienia. ZUS wskazał, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w 2016 r., przy przychodzie w wysokości 27.315,22 zł i kosztach w wysokości 22.000 zł, dochód skarżącego wyniósł 5.315,22 zł. Działalność została zawieszona 1 maja 2016 r., a następnie wykreślona. Skarżący od 11 maja 2016 r. jest zarejestrowany jako bezrobotny, aktualnie bez prawa do zasiłku. Prowadzi gospodarstwo domowe z żoną U. G., która nie ma ustalonego tytułu do ubezpieczenia społecznego i jest schorowana. We wspólnym gospodarstwie domowego pozostaje córka A. G. i wnuk M. N. A. G. nie ma ustalonego tytułu do ubezpieczenia na terenie kraju. Według oświadczenia skarżącego, A. G. otrzymuje dochody w kwocie 2.500 zł miesięcznie, skarżący zaś utrzymuje się z prac wykonywanych dorywczo, z dochodami około 1.000 zł miesięcznie. Ujawniony dochód w ramach prowadzonego gospodarstwa domowego wynosi 3.500 zł, a na członka rodziny około 875 zł miesięcznie, stanowiąc zabezpieczenie niezbędnych potrzeb życiowych w granicach odnoszących się do danych statystycznych; ogłoszone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych minimum socjalne (wieloosobowe gospodarstwo pracownicze) wynosi 908,23 zł, a minimum egzystencji - 488,60 zł na członka rodziny. Według ustaleń ZUS, w ramach prowadzonego gospodarstwa domowego ponoszone są wydatki związane z opłatami w wysokości 271 zł i opłatami eksploatacyjnymi w wysokości 553 zł. Skarżący ma zobowiązania finansowe tytułem podatków w kwocie 8.000 zł oraz kredytu w wysokości 10.000 zł. Zobowiązania podatkowe nie są spłacane, a zobowiązanie kredytowe jest finansowane w ratach w kwocie 170 zł miesięcznie. Skarżący pozostaje właścicielem nieruchomości położnej w Szczecinie przy ulicy 9 Maja. ZUS wskazał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 3 usus, gdyż pozostaje ujawnionym właścicielem nieruchomości. Nadto ZUS, nie zna źródła finansowania wydatków oraz opłacenia zobowiązań prywatnych, obok wskazanych dochodów w ramach nieewidencjonowanej działalności zarobkowej zobowiązanego. Brak jest także ujawnionej, materiałowej i finansowo-socjalnej pomocy państwa. Skarżący pozostaje w okresie aktywności zawodowej, nie legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy (nie przedstawiono w tym zakresie dokumentów, w tym orzeczenia o niezdolności do pracy czy konieczności sprawowania opieki nad chorą małżonką uniemożliwiającą trwałe osiąganie dochodów). Brak także ujawnionych strat w wyniku klęski żywiołowej, czy innego nadzwyczajnego zdarzenia w ramach prowadzonej działalności uniemożliwiającej, trwałe uzyskiwanie dochodów na opłacenie należności z tytułu składek w przyszłości. Brak bowiem wykazanych dowodowo okoliczności, iż to opłacenie czy przystąpienie do systematycznej spłaty należności z tytułu składek stanowi o braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb zobowiązanego i członków jego rodziny, a także osiągania dochodów na spłatę. W tej sytuacji ZUS uznał, że brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 i ust. 3a usus i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę. WSA wskazał na przepisy będące podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, tj. art. 28 ust. 1-3, ust. 3a i § 3 rozporządzenia. Następnie wyjaśnił, że z treści przywołanych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter, przy czym uznanie administracyjne nie może być dowolne, ale powinno wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. WSA podkreślił, ze kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego a w szczególności, czy wydano ją na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. WSA uznał, że istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest brak odniesienia do indywidualnych okoliczności i sytuacji skarżącego. Z art. 28 usus wynika, że to organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak też czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie ZUS uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 3 usus, ponieważ skarżący pozostaje ujawnionym właścicielem nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. 9 Maja. ZUS jednak nie podał, czy jest to nieruchomość mieszkaniowa, w której zamieszkuje skarżący i jego rodzina, nie zbadał czy stanowi ona współwłasność, nie podał wartości tej nieruchomości, co nie pozostaje bez wpływu na obraz sytuacji skarżącego. Przez to zaniechanie, ZUS nie rozważył, czy pozbawienie skarżącego i jego rodziny mieszkania, a tym samym podstawowych warunków egzystencji, nie doprowadzi do popadnięcia skarżącego i jego rodziny w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia. Nadto ZUS nie rozważył w sposób dostateczny możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając prymat interesowi społecznemu. WSA stwierdził, że nie negując uprawnienia ZUS w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Według WSA, także dokonana przez ZUS analiza sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącej, w kontekście zaistnienia przesłanek do umorzenia określonych w rozporządzeniu, okazała się nie dość wnikliwa. WSA podkreślił, że powołane przez organ kryterium minimum socjalnego stanowi kategorię socjalną, mierzącą koszty utrzymania gospodarstw domowych, uwzględniając podstawowe potrzeby bytowo-konsumpcyjne. Przy czym wzorzec minimum socjalnego jest modelem zaspokajania potrzeb na zupełnie niskim poziomie, ale jeszcze wystarczającym dla reprodukcji sił witalnych człowieka, na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, w tym utrzymania jego więzi ze społeczeństwem. Z tego względu w koszyku minimum socjalnego uwzględnia się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, higiena, czy ochrona zdrowia), ale także dobra służące do wykonywania pracy, kształcenia, czy też, utrzymywania więzi rodzinnych, towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze. Tymczasem, analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że ZUS dokonując zestawienia osiąganych przez skarżącego dochodów i ponoszonych przez niego stałych miesięcznych wydatków, pod kątem obowiązującego minimum socjalnego, uwzględnił jedynie podane przez skarżącego w oświadczeniu z 5 marca 2018 r. o stanie rodzinnym i majątkowym miesięczne wydatki związane z opłatami eksploatacyjnymi - 553 zł i wydatki związane z opłatami w wysokości 271 zł i zobowiązanie z tytułu spłaty kredytów w miesięcznych ratach po 170 zł. ZUS nie dokonał jakichkolwiek innych ustaleń w zakresie pozostałych kosztów składających się na minimum socjalne, ponoszonych przez skarżącego, w tym wydatków ponoszonych na żywność, ubiór, higienę czy lekarstwa żony oraz opiekę i kształcenie wnuka. Tymczasem, prawidłowa analiza powinna obejmować porównanie stwierdzonej sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności z tytułu składek (39.924,98 zł), jak też obejmować zestawienie wysokości posiadanych przez niego środków z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez popadnięcia jego i jego rodziny w niedostatek. WSA uznał, że ocena ZUS miała charakter arbitralny, nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wprawdzie, to w interesie strony wnioskującej o przyznanie ulgi w spłacie ciążących na niej należności pozostaje wykazanie wszelkich okoliczności przemawiających za zasadnością jej żądania, jednak mając na uwadze ciążący na organach ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia, na podstawie dokładnie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz zebranego i ocenionego materiału dowodowego, WSA uznał poczynione ustalenia w powyższym zakresie za niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto, WSA nie zakwestionował, że na krewnych w linii prostej (wstępnych, zstępnych) ciąży obowiązek alimentacyjny, który z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczy (kro), oznacza obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Zakres tego obowiązku wyznacza art. 133 § 2 kro, w którym ustawodawca posłużył się terminem niedostatku. Zgodnie z art. 135 § 1 kro, o niedostatku można mówić wtedy, gdy uprawniony nie może w pełni własnymi siłami, z własnych środków, zaspokoić swych usprawiedliwionych potrzeb. Potrzeby te, to potrzeby tak materialne jak i niematerialne, przy czym potrzeby każdego człowieka kształtują się inaczej. Są one uzależnione od indywidualnych cech uprawnionego, tj. od wieku, stanu zdrowia, zawodu, pozycji społecznej i dotychczasowej stopy życiowej (por. wyrok SN z 5 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 95/98). Obowiązek alimentacyjny obejmuje przede wszystkim koszty związane z zapewnieniem utrzymania i nie ulega wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny nie może objąć obowiązku zapłaty przez zstępnych zaległości ZUS ciążących na najbliższych krewnych, szczególnie w sytuacji, gdy zstępni opiekują się i kształcą swoje dzieci. Odnosząc się do analizy, czy ZUS prawidłowo zinterpretował i ocenił w sprawie zaistnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. zaistnienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, WSA wskazał, że skarżący wskazał przyczyny, dla których zaniechał opłacania składek w określonym czasie. Podnosił, że czerwcu 2014 r. u żony zdiagnozowano raka, a po operacji żona wymagała sprawowania codziennej opieki, gdyż nie była w stanie samodzielnie funkcjonować; przechodziła przez 5 miesięcy radioterapię. W tym czasie skarżący zawoził żonę na zabiegi do szpitala. Później zapisano żonę na chemioterapię, co całkowicie ją osłabiło i skarżący pomagał jej w funkcjonowaniu. Z tych przyczyn skarżący zawiesił działalność w kwietniu 2016 r. Skarżący przedłożył do akt sprawy dokumenty potwierdzające powyższe twierdzenia. Skarżący dodał, że "próbował się ratować". Zatrudnił się w Firmie E., która miała opłacać składki ZUS, ale tego nie czyniła. Próbował też odzyskać kwalifikacje na kierowcę, które były nieaktualne, lecz Powiatowy Urząd Pracy odrzucił jego wniosek o dofinansowanie. WSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż ZUS nie odniósł się do powyższych okoliczności. Zaskarżona decyzja, ponad przywołanie standardowej argumentacji i przepisów, nie zawiera rozważań indywidualizujących, których treść ma być właśnie realizacją i konkretyzacją uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Nadto, ZUS badając tylko wybiórczo przesłanki wymienione w rozporządzeniu, ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący jest w wieku aktywności zawodowej, nie legitymuje się przy tym orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy. Tymczasem, samo prawdopodobieństwo uzyskania dochodów w przyszłości należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. W sprawie konieczne było dokonanie obecnej oceny sytuacji skarżącego w kontekście aktualnej jego konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tego ZUS nie uczynił. W efekcie WSA uznał, że wskazane uchybienia powodują, iż ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie została przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym, przekracza ona granice uznania administracyjnego. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS powinien dokonać pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa tak w art. 28 ust. 3a usus i w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ZUS winien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń. Ustawodawca stworzył możliwość umarzania należności (także ściągalnych), by umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. W tej sytuacji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) – WSA uchylił zaskarżoną decyzję ZUS. Skargę kasacyjną złożył ZUS, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto ZUS wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek spoczywa w głównej mierze na organie w sytuacji, gdy ustawodawca w powołanym przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże" co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawcę; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że organ przy wydawaniu decyzji naruszył art. 7, art.8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, pomimo, iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obarczone żądną wadą, zaś organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenia, a także zażądał przeprowadzenia rozprawy. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do tego pisma dokumentów obrazujących stan jego sytuacji finansowej. W kolejnym piśmie procesowym z 12 stycznia 2021 r. skarżący wskazał o trudnej sytuacji zdrowotnej jego i małżonki. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. W pierwszym z opisanych zarzutów ZUS zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek spoczywa w głównej mierze na organie w sytuacji, gdy ustawodawca w ww. przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże" co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawcę. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a usus – należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z zacytowanych przepisów bezspornie wynika, że inicjatorem postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych jest zobowiązany, który powinien wykazać określone w tym przepisie warunki udzielenia umorzenia. Przekładając jednak tę interpretację na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można doszukać się postawionego przez skarżący kasacyjnie organ zarzutu, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia w głównej mierze spoczywa na ZUS. Innymi słowy, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby – wbrew treści przywołanego przepisu – WSA stwierdził, że ciężar wykazania okoliczności odnośnie do istnienia przesłanek umorzenia należności nie spoczywał na zobowiązanym. W tym zakresie WSA jasno wskazał, że nie neguje uprawnienia ZUS w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, przy czym podkreślił, że nie można tracić z pola widzenia faktu, że choć w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Podkreślić należy, że w tym zakresie WSA przede wszystkim zwrócił uwagę na konieczność i potrzebę dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, na bazie zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie (tj. konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). WSA trafnie zauważył, że wskazanie przez ustawodawcę na to, iż zobowiązany ma udowodnić przesłanki do udzielenia ulgi w postaci umorzenia, nie zwalnia ZUS z obowiązku działania w zakresie pełnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wykluczając dokonywania dalszych wyjaśnień służących właściwej ocenie przesłanek ewentualnego umorzenia zobowiązań. Zasady te nakazują, aby w toku postępowania organy stały na straży praworządności, organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa), jak też są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Urzeczywistnieniem tych zasad są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa nakazujące organom administracji wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dla właściwej oceny stanu faktycznego sprawy. Trafnie również WSA zwrócił uwagę na konieczność szczególnie starannego przestrzegania art. 107 § 3 kpa przez uzasadnienie decyzji w sposób zrozumiały dla jej odbiorcy, uwzględniający zasadę przekonywania. Reasumując, wbrew stanowisku ZUS, WSA nie naruszył art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak wyżej wskazano, w zarzucie naruszenia prawa materialnego ZUS podniósł, że WSA błędnie odczytał dyspozycję art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zarzut ten nie był trafny i słusznie WSA zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i wydanie decyzji zgodnie z wymogami przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie też wskazał na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez nazbyt ogólnikowe odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez uwzględnienia szczególnych rozważań uwzględniających przede wszystkim zaświadczenia o złym stanie zdrowia małżonki skarżącego i konieczności sprawowania opieki na nad nią. Ponadto zabrakło w decyzji dokładniejszej analizy stanu prawnego posiadanego przez skarżącego mieszkania, dokładniejszego zestawienia osiąganych przez skarżącego dochodów i ponoszonych przez niego stałych miesięcznych wydatków, pod kątem obowiązującego minimum socjalnego (w szczególności ponoszonych na żywność, ubiór, higienę czy lekarstwa żony oraz opiekę i kształcenie wnuka). Stanowiło to naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Trafne jest też stanowisko WSA, że w takiej sprawie jak przedmiotowa, ze względu na uznaniowy charakter decyzji, wymogi uzasadnienia decyzji określone w art. 107 § 3 kpa muszą być szczególnie rygorystycznie przestrzegane, tak aby decyzja była zrozumiała dla jej adresata przy uwzględnieniu jego cech, przekonywująca i wykazująca wszechstronność oraz wnikliwość przy analizie materiału dowodowego i jego ocenie prowadzącej do końcowych wniosków określonych w decyzji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ. Ustosunkowując się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym z 12 stycznia 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jako sąd kasacyjny nie prowadzi powstępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ppsa. W związku z tym nie mógł podnoszonych w tych pismach okoliczności wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Jednak wszystkie te okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przez ZUS przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.