I OSK 510/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1279/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1279/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...], z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku M. P. o przywrócenie do Służby Celnej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 64 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. P. o przywrócenie do Służby Celnej, pozostawił wniosek bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ przypomniał, że decyzją z dnia [...], nr [...], zwolnił M. P. ze Służby Celnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał tę decyzje w mocy, a skarga M. P. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/04. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 2 czerwca 2005 r. W tej sytuacji organ uznał za konieczne wyjaśnienie przez wnioskodawcę, w jakim trybie administracyjnym ma zostać rozpatrzona sprawa. Wnioskodawca nie usunął tego braku formalnego, jak również nie przedłożył pełnomocnictwa dla adwokata M. G., która złożyła pismo procesowe, nie zawierające odpowiedzi na pytanie organu. Dyrektor zauważył, iż wezwania kierowano do wnioskodawcy i adwokata M. G. kilkakrotnie, przy czym wezwanie z dnia 18 maja 2006 r., skierowane do wnioskodawcy i adwokata, zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków wniosku, przewidzianych w art. 64 § 2 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P. podniósł, że zachodzą podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (nowe okoliczności faktyczne, do których należy błędna interpretacja zasady "lex retro non agit"). Zaznaczył, iż jego pismo pozostawało w zgodzie z art. 148 § 1 K.p.a. Nadto przytoczył treść art. 155 K.p.a. oraz powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dodał, że chodzi o rażące naruszenie prawa w postaci zwolnienia ze służby z pogwałceniem zasady mówiącej, że prawo nie działa wstecz. Zaskarżona przez wnioskodawcę decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...], nr [...]. Dyrektor powołał się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 81 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Organ odnotował różnicę stanowisk skarżącego, co do trybu zakwestionowania decyzji o zwolnieniu ze służby. W piśmie z dnia 28 marca 2006 r. skarżący, przywołując orzeczenie NSA zapadłe w sprawie o sygn. akt I OSK 982/05, zakwestionował prawidłowość decyzji, natomiast w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r. dopuścił możliwość weryfikacji decyzji w trybie przewidzianym dla decyzji prawidłowych. Nie jest w ocenie organu możliwy zbieg trybów weryfikacji decyzji prawidłowych i nieprawidłowych. Skoro skarżący nie wskazał trybu postępowania w sprawie weryfikacji decyzji prawomocnej, to nie można było dokonać oceny, czy zachodzą warunki do weryfikacji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzucił zaskarżonej decyzji ignorowanie interesu strony, zaniedbania, przewlekłość oraz biurokratyczne załatwianie spraw. Nadto podniósł, że decyzja z dnia [...], nr [...], była bezprawna. Powtórzył zarzut o naruszeniu przez organ zasady niedziałania prawa wstecz i zarzucił nieustosunkowanie się organu do tej kwestii, wyartykułowanej w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z organem co do tego, że wobec niewskazania przez skarżącego trybu postępowania, jego wniosek należało, stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a., pozostawić bez rozpoznania. Sąd wymienił trzy poglądy o formie pozostawienia podania bez rozpoznania. Przyjął, że prawidłowe jest stanowisko, według którego pozostawienie bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., podania o wszczęcie postępowania, nie wymaga decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w [...]. Zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających w tej kwestii sądów oraz niezawarcia w wyroku wskazań, co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor nawiązał do rozbieżności poglądów na temat formy przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a. pozostawienia podania bez rozpoznania. Stwierdził, że nie zachodzi oczywistość naruszenia prawa stanowiąca podstawę dla oceny o rażącym naruszeniu prawa. W szczególności podstawę stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić przyjęta w decyzji wykładnia przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie dodał, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jakichkolwiek wskazań do dalszego postępowania, do czego był zobowiązany na mocy art. 141 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. stwierdził, że nie wniósł kasacji na skutek wprowadzenia go w błąd przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W dalszym ciągu zarzucał bezprawność decyzji wydanych przez Dyrektora Izby Celnej w [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczących zwolnienia go z pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Wadliwość podstawy skargi kasacyjnej polega na tym, że nie powołano przepisów prawnych, które zostały naruszone wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności w podstawie skargi kasacyjnej nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1184/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 176146; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 196461). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 146732). Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści art. 174 P.p.s.a. (por. w/w wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05). Powołanie się jedynie na ten przepis, bez wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone, co prawda nie uprawnia do odrzucenia skargi kasacyjnej (chociaż i takie poglądy w orzecznictwie artykułowano – patrz: postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSA i wsa 2004/1/9), ale nie może być uznane za zgłoszenie usprawiedliwionej podstawy kasacji. Wystarczy odnotować, iż w postępowaniu przed sądami pierwszej instancji przepis art. 174 P.p.s.a. nie jest stosowany. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może być utożsamiana z podstawami kasacyjnymi. Przepis art. 176 P.p.s.a., określający wymogi skargi kasacyjnej, stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Oznacza to, w powiązaniu z treścią art. 174 P.p.s.a., że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozwinięciem i uszczegółowieniem podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie nie może być zatem odczytywane jako treść zawierająca, oprócz tego rozwinięcia i uszczegółowienia, inne podstawy, niż wskazane wcześniej jako podstawy skargi kasacyjnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów wadliwie sporządzonej kasacji i "poszukiwanie" przepisów z którymi można by powiązać, wskazywaną dopiero w uzasadnieniu, wadliwość wykładni przepisów procedury administracyjnej dokonanej przez Sąd (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń NSA, na stronach www.nsa.gov.pl). W efekcie skład orzekający przyjął, iż omawiana cześć uzasadnienia nie stanowiła, wymaganego przepisem art. 174 P.p.s.a., zgłoszenia podstawy, w postaci naruszenia przepisów postępowania. Ocena ta prowadzi do wniosku, ze powołana przez skarżącego podstawa kasacyjna jest wadliwa. Zaznaczyć warto, iż wadliwość powołanej podstawy nie powoduje odrzucenia skargi kasacyjnej, tak jak niepowołanie podstawy skargi w ogóle (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 412). W tej sytuacji nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do wadliwie sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Można jednak zauważyć, że wywód przeprowadzony w skardze kasacyjnej, o braku podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji jest o tyle chybiony, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte było o przesłankę braku podstaw do wydania decyzji. Pogląd ten, powtórzony za uchwałą SN z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (OSNP 2000/19/702), nie został zaś skutecznie podważony w skardze kasacyjnej. Zarzut zaś braku wskazań do dalszego postępowania, pomijając kwestię nieprzytoczenia naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu, mógłby być merytorycznie oceniony, gdyby zaskarżony wyrok skutkował koniecznością załatwienia sprawy poprzez wydanie przez organ decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.