II SA/Wa 151/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę UZASADNIENIE Komendant Główny Policji (dalej: KGP, organ), decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej Kpa.), art. 6a, art. 95 ust. 2 pkt 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170; dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji nr [...] z [...] października 2019 r. Komendanta [...] Policji (KSP) nakazującej E. K., Z. P., K. P, R. P., J. K. oraz małoletniemu M.K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] , utrzymał w mocy decyzję KSP. Do wydanie decyzji KGP doszło w następującym stanie sprawy. Na podstawie przydziału kwatery stałej - mieszkania służbowego z [...] sierpnia 1979 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] otrzymał E. K. Lokal stanowi własność m. [...], a pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] poinformowano dysponenta mieszkania o zajmowaniu ww. lokalu przez K. P. i jego żonę Z. P. bez tytułu prawnego. K[...] P został poinformowany, że najemca lokalu - E. K. nie przebywa pod tym adresem. W toku postępowania ustalono, iż w lokalu nr [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) zamieszkują lub są zameldowani K. P. , Z. P., R. P., J. K. i małoletni M. K. Pan E. K. zameldowany jest pod adresem ul. [...] m. [...] w [...]. KSP, działając w trybie art. 61 Kpa., zawiadomieniem nr [...] z [...] maja 2019 r. poinformował E. K., Z. P., K. P. , R. P., J. K. oraz małoletniego M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W toku postępowania K. P. oświadczył, że wraz z żoną i dzieckiem zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (przydzielonym decyzją administracyjną E. K.) w zamian za zwolnienie jednego pokoju w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego głównym najemcą była żona E. K. – E. K. W wyniku tej zamiany, Państwo E. i E. K. zamieszkali w trzypokojowym mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w [...] a Państwo Z. i K. P. - w jednopokojowym lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] . W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie E. K., w którym informuje, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. złożył wniosek o zameldowanie na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], jak również pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r., którym informuje, że nie zrzeka się praw do tego lokalu. K[...] P decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. nakazał E. K., Z. P., K. P, R. P., J. K. oraz małoletniemu M. K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że E. K. zameldowany jest w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], natomiast lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] (przydzielony mu przez organ Policji decyzją administracyjną) podnajmuje lub oddaje do użytkowania osobom trzecim. K. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji K[...] P. KGP rozpatrując sprawę na skutek złożonego odwołania stwierdził, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy istnieje uzasadnienie do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul.[...] w Warszawie wobec E. K., K. P. i członków jego rodziny. Jak podała KGP, zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji (lokal mieszkalny dla policjantów będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), wydaje się jeżeli policjant m.in. podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część. Na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W myśl zaś art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa m.in. w art. 95 ust. 2, następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie KGP, przepis art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, został przez KSP zastosowany w prawidłowy sposób. W sytuacji, gdy niewątpliwą i bezsporną okolicznością jest, że E. K. podnajął (lub oddał do bezpłatnego użytkowania) osobom trzecim przedmiotowy lokal mieszkalny, organ będący jego dysponentem był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie jego opróżnienia. Oczywistym jest bowiem, że służbowe lokale mieszkalne, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji służą zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej policjantów, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych, czy też osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych po zmarłym funkcjonariuszu. Lokale te nie mogą zaś być podnajęte, czy oddane w bezpłatne użytkowanie innym, nieuprawnionym do tego osobom, służą one bowiem zabezpieczeniu odpowiednich warunków mieszkaniowych ściśle określonej grupy osób. W tym miejscu KGP wskazał, że jakiekolwiek odstępstwo od tego celu, niezależnie od tego czy osoba dysponująca takim mieszkaniem ma tego świadomość, powoduje konieczność zwrotu lokalu organom mieszkaniowym Policji, celem jego dalszego zadysponowania na potrzeby osób uprawnionych. Zasadzie tej dał wyraz ustawodawca w przepisie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, nie przewidując jednocześnie spełnienia jakichkolwiek innych, dodatkowych przesłanek. Z powyższego przepisu nie wynika bowiem, jak stwierdził KGP, jakikolwiek wymóg konieczności uprzedniego wzywania przez organ osoby zajmującej takie mieszkanie do zaprzestania nieprawidłowego z niego korzystania. KGP wyjaśnił, że niezależnie od powyższego - K. P. i członkowie jego rodziny - zajmują mieszkanie, którego zajmowanie jest obwarowane szeregiem ograniczeń, wynikających z samego charakteru takiego lokalu. Przepisy dotyczące przesłanek oraz tryb dokonywania opróżnień mieszkań służbowych mają pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze wskazują uprawnienia najemcy, nakazując jedynie w kwestiach nieuregulowanych stosować reguły wskazane w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zainteresowany winien więc zdawać sobie sprawę z odrębności reżimu prawnego związanego z korzystaniem z takiego mieszkania. KGP zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. akt SK 29/16), w którym Trybunał stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. Ten obowiązek ciąży na gminie także w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. KGP podkreślił, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wskazał ponadto na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 i 24 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł K. P. skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi powołał się na art. 32 i 75 ust.1 konstytucji RP a także art. 2 i 7 Konstytucji wskazując, że władza publiczna obowiązana jest przeciwdziałać bezdomności. Wskazał, że w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje od kwietnia 1984 r., kiedy to dokonał nieformalnej wymiany mieszkania z E. K. udostępniając mu mieszkanie przy ul. [...] w całości. Nadmienił jednocześnie, że głównym najemcą lokalu przy [...] była żona E. K. Podkreślił, że Komenda [...] Policji do chwili obecnej nie interesowała się przedmiotowym lokalem oraz nie udzieliła skarżącemu żadnego wsparcia przy ubieganiu się o przydział mieszkania z zasobów lokalowych gminy. Podkreślił ,że nie stać go na kupno mieszkania. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym przy ocenie aktu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej ani też zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2019 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym lub mogący mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część. Bezsporne w niniejszej sprawie pozostaje, że przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...], przy ul. [...] w [...] został przydzielony jako kwatera stała - mieszkanie służbowe w dniu [...] sierpnia 1979 r. E. K. Lokal stanowi własność m. [...], a pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. W toku postępowania ustalono, że skarżący, który nie był funkcjonariuszem policji wraz z żoną i dzieckiem zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul.[...] w [...] (przydzielonym decyzją administracyjną E. K.) w zamian za zwolnienie jednego pokoju w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego głównym najemcą była żona E. K. – E. K. W wyniku tej nieformalnej zamiany, Państwo E. i E. K. zamieszkali w trzypokojowym mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w [...] a Państwo Z. i K. P. - w jednopokojowym lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji (lokal mieszkalny dla policjantów będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), wydaje się jeżeli policjant m.in. podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część. Na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W myśl zaś art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa m.in. w art. 95 ust. 2, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, ww. przepis art. 95 ust. 2 pkt. 1 ustawy o Policji, został przez organy obu instancji zastosowany w prawidłowy sposób, dlatego też zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem. W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, niewątpliwą i bezsporną okolicznością jest, że skarżący podnajął bądź otrzymał do bezpłatnego użytkowania od Edwarda Kowalczyka przedmiotowy lokal mieszkalny, organ będący jego dysponentem był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie jego opróżnienia. Oczywistym jest bowiem, że służbowe lokale mieszkalne, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji służą zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej policjantów, ewentualnie emerytów lub rencistów policyjnych, czy też osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych po zmarłym funkcjonariuszu. Lokale te nie mogą zaś być podnajęte czy oddane w bezpłatne użytkowanie innym, nieuprawnionym do tego osobom, służą one bowiem zabezpieczeniu odpowiednich warunków mieszkaniowych ściśle określonej grupy osób. W tym miejscu, należy podzielić pogląd organu II instancji, że jakiekolwiek odstępstwo od tego celu, niezależnie od tego czy osoba dysponująca takim mieszkaniem ma tego świadomość, powoduje konieczność zwrotu lokalu organom mieszkaniowym policji, celem jego dalszego zadysponowania na potrzeby osób uprawnionych. Zasadzie tej dał wyraz ustawodawca właśnie w przepisie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, nie przewidując jednocześnie spełnienia jakichkolwiek innych, dodatkowych przesłanek. Z powyższego przepisu nie wynika bowiem jakikolwiek wymóg konieczności uprzedniego wzywania przez organ osoby zajmującej takie mieszkanie do zaprzestania nieprawidłowego z niego korzystania. Niezależnie od powyższego, skarżący nie posiadał tytuł prawny do mieszkania, którego zajmowanie jak słusznie podnosi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, jest obwarowane szeregiem ograniczeń, wynikających z samego charakteru takiego lokalu. Przepisy dotyczące przesłanek oraz tryb dokonywania opróżnień mieszkań służbowych mają niewątpliwie pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze wskazują uprawnienia najemcy, nakazując jedynie w kwestiach nieuregulowanych stosować reguły wskazane w ustawie o ochronie praw lokatorów. Skarżący winien więc zdawać sobie sprawę z odrębności reżimu prawnego związanego z korzystaniem z takiego mieszkania, jak też zapoznać się z podstawowymi zasadami regulującymi te kwestie. Dlatego też zarzuty skarżącego dotyczące braku stosownej świadomości czy braku wiedzy o zakazie podnajmowania zajmowanego przez niego lokalu nie mogą mieć decydującego znaczenia. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad współżycia społecznego, należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opróżnienia lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji nie mogą one mieć zastosowania. Również zarzut skarżącego dotyczący niewzięcia przez organy obu instancji pod uwagę faktu, że przedmiotowy lokal zajmowany jest od 36 lat, w świetle ww. przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Na zakończenie należy wskazać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. akt SK 29/16 ), gdzie TK wskazał, że ustawa o Policji nie nakłada na organ wydający decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem TK obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej, realizujących zadania publiczne w zakresie swoich właściwości. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił wszelkie rygory procedury administracyjnej, określające jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ zebrał dowody mające w sprawie istotne znaczenie, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.), a także uzasadnił wyczerpująco swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku