III SA/Kr 873/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Gminy w Drwini z dnia 31 stycznia 2003 roku nr IV/22/03 w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Drwinia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy w Drwini podjęła w dniu 31 stycznia 2003 roku uchwałę nr IV/22/03 w sprawie: przyjęcia statutów sołectw Gminy Drwinia. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). W § 1 uchwały wskazano, że Rada Gminy w Drwini uchwaliła statuty sołectw: Drwinia, Bienkowice, Dziewin, Gawłówek. Mikluszowice, Grobla, Ispina, Trawniki, Świniary, Niedary, Zielona, Wola Drwińska, Wyżyce w brzmieniu załączników Nr 1-13 do przedmiotowej uchwały. Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni. Skargę wniesiono w oparciu o art. 3 § 1 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Skarżący zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy w Drwini Nr IV/22/03 z dnia 31 stycznia 2003 roku w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Drwinia wraz z załącznikami, zmienioną uchwałą Rady Gminy w Drwini Nr XXIX/159/05 z dnia 28 września 2005 roku w sprawie zmiany Statutów Sołectw Gminy Drwinia (Dz. Urz. Nr 559 z 17 października 2005 roku), której tekst jednolity przyjęto uchwałą Rady Gminy w Drwini Nr XXX1/170/05 z dnia 21 grudnia 2005 roku, zmienioną uchwałą Rady Gminy w Drwini nr V/32/2019 z dnia 21 stycznia 2019 roku w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy Drwinia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie: a) art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak podjęcia uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w zakresie dotyczącym organizacji i zakresu działania jednostek pomocniczych gminy, w sytuacji gdy określenie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji jest niezbędne dla prawidłowości procesu uchwałodawczego w tej materii; b) art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem uchwały określającej organizację i zakres działania jednostek pomocniczych gminy w sytuacji, gdy wskazany przepis statuuje obligatoryjność konsultacji z mieszkańcami. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 20 kwietnia 2020 roku zwrócił się do Rady Gminy w Drwini o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do treści art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Gminy w Drwini wskazała, pismem z dnia 11 maja 2020 roku, iż z uwagi na odległy czas musi podjąć próbę odszukania tej dokumentacji. Pismem z dnia 22 maja 2020 roku Prokurator ponownie zwrócił się o nadesłanie wzmiankowanej dokumentacji. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Gminy w Drwini wskazała, pismem z dnia 8 czerwca 2020 roku, że nie posiada w swym zasobie wnioskowanych dokumentów, gdyż nie odnaleziono ich w archiwum. Skarżący zauważył, że wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w podjętej uprzednio na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzenia. Rada Gminy w Drwini bezspornie nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, ani nie posiada stosownej dokumentacji związanej z konsultacjami. Tym samym, zdaniem skarżącego, uchwała Rady Gminy w Drwini została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Ponadto w niniejszej sprawie Rada Gminy w Drwini nie przedłożyła dokumentacji, która potwierdzałaby przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w sprawie projektów statutów sołectw. Należy zatem uznać, że Rada Gminy w Drwini nie poddała społecznej konsultacji zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi o jego naruszeniu. Dodatkowo prokurator stwierdził, że bez wątpienia zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też, na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie stwierdzenia, że uchwała istotnie narusza prawo, możliwe jest stwierdzenie jej nieważności w całości, bez względu na datę jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Drwinia wniósł oddalenie skargi. Organ podniósł, że przedmiotem skargi jest uchwała podjęta 17 lat temu, organ administracji publicznej zatem oprócz samej uchwały nie posiada żadnych dokumentów dotyczących podjęcia, względnie zaniechania podjęcia konsultacji z mieszkańcami. Za błędne przy tym uznać należy założenie skarżącego, że jeśli na chwilę obecną brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji z uwagi na fakt, iż wszystkie dokumenty z tych lat zostały brakowane, to trafne jest założenie, że nie było przeprowadzonych żadnych konsultacji. Założenie takie jest w ocenie organu wadliwe, czym innym jest bowiem brak przeprowadzenia konsultacji, a czym innym brak dokumentów potwierdzających ich przeprowadzenie. A zatem z tego drugiego nie sposób logicznie wywieść wniosku o braku przeprowadzenia konsultacji. Na dzień złożenia skargi brak jest bowiem dokumentacji potwierdzającej ich przeprowadzenie. Podnieść przy tym należy, że na gminie nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów na wypadek wystąpienia skarżącego ze stosowną skargą. Zdaniem organu dowodem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały są konsultacje z mieszkańcami przeprowadzone w związku ze zmianą zaskarżonej uchwały w 2005 r., tj. konsultacje przeprowadzone w zakresie uchwały nr XXIX/159/05 z dnia 28 września 2005 r. Jeśli zatem konsultacje te zostały przeprowadzone przed podjęciem ww. uchwały, to również musiałyby zostać przeprowadzone przed podjęciem uchwały w 2003 roku, lecz dokumentów potwierdzających okoliczności te organ administracji publicznej nie posiada. W przedmiocie zaś nie podjęcia uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w zakresie dotyczącym organizacji i zakresu działania jednostek pomocniczych gminy w sytuacji, gdy określenie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji jest niezbędne, organ podniósł, że Rada Gminy w Drwini uchwałą nr XXVI/147/05 z dnia 31 maja 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Sołectw Gminy Drwinia dotyczącej projektu zmian w statutach jednostek pomocniczych sołectw z terenu gminy. Następnie przed podjęciem uchwały nr XXIX/159/05 z dnia 28 września 2005 r. poddano konsultacji projekt uchwał XXVI Rady Gminy w Drwini z dnia 31 maja 2005 r. Z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę wynika, iż projekt ten poddano konsultacji mieszkańców Gminy Drwinia, uchwalając następnie w dniu 28 września 2005 r. zmiany do Statutów Sołectw Gminy Drwina. Następnie po podjęciu uchwały w przedmiocie zmiany Statutów Sołectw Gminy Drwinia uchwałą nr XXXI/170/05 z dnia 21 grudnia 2005 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy w Drwini nr V/32/2019 z dnia 21.01.2019 r., w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy Drwinia. Organ administracji publicznej w kontekście wskazanych wyżej okoliczności zwrócił uwagę na okoliczność, która jego zdaniem ma kapitalne znaczenie w sprawie przesądzające o braku zasadności żądania skargi. Zakładając teoretycznie, co uczynił skarżący, że przed podjęciem uchwały nr IV/22/03 z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Drwinia wraz z załącznikami nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami, to w oparciu o załączone dokumenty stwierdzić należy, że konsultacje te przeprowadzono przed podjęciem uchwały nr XXIX/159/05 z dnia 28 września 2005 r. w sprawie zmiany Statutów Sołectw Gminy Drwinia zgodnie z zasadami i trybem konsultacji z mieszkańcami uchwalonymi na podstawie uchwały nr XXVI/147/05 z dnia 31 maja 2005 r., w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Sołectw Gminy Drwinia dotyczącej projektu zmian w statutach jednostek pomocniczych sołectw z terenu gminy. A zatem jeśli przeprowadzono konsultacje zmian do statutów, to tym samym poddano konsultacji same statuty uchwale w 2003 r., gdyż nie sposób konsultować zmian bez konsultacji samych statutów. Tym samym uznać należy, że konsultując zmiany przeprowadzono konsultacje całych statutów, wypełniając obowiązki nałożone przez ustawodawcę o potrzebie przeprowadzenia konsultacji. Co więcej, jeśli poddano konsultacji zmiany do statutów, a zarazem same statuty, to podejmując uchwałę o jednolitym tekście statutów uznać należy, że poddano statuty te, jak również i ich zmiany konsultacji z mieszkańcami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Drwinia z dnia 31 stycznia 2003 roku nr IV/22/03 w sprawie: przyjęcia statutów sołectw Gminy Drwinia. Skarga została wniesiona na podstawie 3 § 1 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a, art. 54 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."): 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie Rada Gminy w Drwini w odpowiedzi na skargę wskazała, że oprócz samej uchwały nie posiada żadnych dokumentów dotyczących podjęcia, względnie zaniechania podjęcia konsultacji z mieszkańcami. W ocenie organu za błędne przy tym uznać należy założenie, że jeśli na chwilę obecną brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji z uwagi na fakt, iż wszystkie dokumenty z tych lat zostały brakowane, to trafne jest założenie, że nie było przeprowadzonych żadnych konsultacji. Zdaniem organu dowodem przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed podjęciem zaskarżonej uchwały są konsultacje z mieszkańcami przeprowadzone w związku ze zmianą zaskarżonej uchwały w 2005 r., tj. konsultacje przeprowadzone w zakresie uchwały nr XXIX/159/05 z dnia 28 września 2005 r. Jeśli zatem konsultacje zastały przeprowadzone przed podjęciem ww. uchwały, to również musiałyby zostać przeprowadzone przed podjęciem uchwały w 2003 roku, lecz dokumentów potwierdzających okoliczności te organ administracji publicznej nie posiada. Organ twierdzi, iż skoro skonsultowano z mieszkańcami zmiany w statutach jednostek pomocniczych w roku 2005, to tym samym poddano konsultacjom statuty z 2003 r. W ocenie Sądu powyższa argumentacja jest wysoce nielogiczna i nie zasługuje na aprobatę. Sąd podkreśla ponownie, że konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalone uchwałą z dnia 31 stycznia 2003 r. nr IV/22/03 statuty sołectw Gminy Drwinia nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutów Sołectw Gminy Drwinia nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Drwinia wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.