II OW 76/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Obornickiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. udzielającej D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działek o nr ew. [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...]położonych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że D. sp. z o.o. pismem z dnia [...] października 2019 r. złożyła do Starosty [...] wniosek o zmianę decyzji z [...] stycznia 2017 r., jednocześnie informując o toczącym się przed Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego postępowaniu w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. udzielającej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr [...] obręb [...] położonej w [...]. Starosta [...] uznał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 46 ust. 1ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm. ,dalej u.o.)., w związku z czym pismem z dnia [...] grudnia 2020 przekazał wniosek według właściwości Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Starosta uznał bowiem, że przepisy u.o. należy interpretować w ten sposób, że również w przypadku posiadania odrębnych zezwoleń na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów, o właściwości marszałka województwa decyduje fakt prowadzenia zbierania i przetwarzania odpadów w jednym miejscu, gdzie jedna z działalności należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. W ocenie Starosty organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest organ, który wydał decyzję, jak literalnie stanowi powyższy przepis, lecz organ, który wskutek zmiany przepisów prawa przejął kompetencje do załatwienia sprawy danego rodzaju. Zdaniem Marszałka zezwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone D. sp. z o.o. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie dotyczy żadnej z działalności wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-c u.o. W omawianym zakresie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca przejęciem kompetencji przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Zmiana taka nastąpiła wyłącznie w stosunku do zezwolenia na zbieranie odpadów objętego decyzją Starosty z dnia [...] maja 2015 r., albowiem od dnia 5 września 2018 r. obowiązuje przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d u.o., dodany przez art. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592), a dotyczy zbierania odpadów o ilości powyżej 3000 Mg rocznie. Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego Starosta [...] dokonał rozszerzającej wykładni art. 41 ust. 6 u.o. bez uwzględnienia postanowień ust. 5 powołanego artykułu. Wnioskujący wskazał, że ustawodawca odróżnia dwa odrębne zezwolenia na gospodarowanie odpadami od jednego zezwolenia zawierające elementy obu tych zezwoleń. Zdaniem Marszałka Województwa Wielkopolskiego organem właściwym w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. jest Starosta [...]. Starosta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2020 wniósł o wskazanie jako organu właściwego Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Wskazując na właściwość Marszałka Województwa Wielkopolskiego, Starosta [...] kierował się okolicznością, że na tym samym terenie prowadzone są ściśle powiązane ze sobą działalności, to jest zbieranie i przetwarzanie odpadów. W jego ocenie sytuacja, w której to Starosta wydawałby decyzję na przetwarzanie odpadów utrudniałaby przeprowadzenie kontroli przestrzegania warunków wydanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zdaniem Starosty [...] regulacja zawarta w art. 41 ust. 6 u.o. miała zapewnić kontrole marszałka województwa nad masą odpadów magazynowanych w ramach zbierania odpadów w związku z przetwarzaniem odpadów. Starosta wskazał, że w operacie przeciwpożarowym Spółka wskazała, że maksymalna ilość odpadów jaka może być magazynowana w tym samym czasie PE to 19,6 Mg. W przypadku wydania dwóch odrębnych decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów ta ilość może się zwiększyć, bo w związku ze zbieraniem odpadów maksymalna ilość wynosi 19,6 Mg, a przy przetwarzaniu 18,2 Mg. Zwrócono także uwagę na konieczność poniesienia przez Spółkę dodatkowych kosztów związanych z ustanowieniem zabezpieczenia roszczeń na pokrycie kosztów wykonania zastępczego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o.Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Z art. 41 ust. 1 u.o. wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 5 u.o.). Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 u.o.). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Powyższe ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 u.o., w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1 u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Ustalenie w tej sprawie, że Spółka na tym samym terenie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów w oparciu o decyzję wydaną przez Starostę [...] z dnia [...] maja 2015 r., a w odniesieniu do tej decyzji toczy się postępowanie przed Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie jej zmiany nie uzasadnia zastosowania art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c u.o.. Powyższe przepisy miałyby zastosowanie tylko w przypadku, gdyby Spółka wystąpiła o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (o wydanie decyzji łącznej). Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 u.o. nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 u.o., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 u.o. dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 u.o., to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OW 214/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OW 141/19). W rozpoznawanej sprawie Spółka wystąpiła tylko o zmianę decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 46 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c u.o. nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie Starosta Obornicki na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.