II SAB/Bd 104/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi O. M. nr [...] N[...] "S."-[...] w W. z siedzibą w Ł. na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. dopuścił się bezczynności w zakresie wniosku, o którym mowa w pkt 1, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskodawca – [...] w drodze pisma z dnia [...] marca 2022 r. zażądał od [...] (dalej: "[...]") w T. udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: - czy dyrektor [...] – M. S. korzysta z samochodu służbowego [...] do celów prywatnych na podstawie umowy cywilnoprawnej? - jeśli dyrektor [...] korzysta z tego samochodu dla celów prywatnych na podstawie umowy cywilnoprawnej, skarżąca zażądała udostępnienie treści tej umowy. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. dyrektor [...] w T. odmówił udostępnienia informacji publicznej w danym zakresie, co uzasadnił nadużyciem prawa przez wnioskodawcę. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję dyrektora [...] z dnia [...] marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że podmiotem występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej jest organizacja związkowa, a nie przewodniczący uprawniony do reprezentowania tej organizacji. W ocenie organu odwoławczego żądana informacja związana jest z działalnością [...] w T., w związku z czym niewątpliwie stanowi informację publiczną, do udostępnienia której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (dalej: "u.d.i.p."). Kolegium wskazało, że ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz związana z tym odmowa udzielanie informacji publicznej może nastąpić wyłącznie na podstawie szczegółowo wymienionych w art. 5 u.d.i.p. Wydając decyzję z dnia [...] marca 2022 r. organ nie wskazał, która z przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie znajduje zastosowanie w sprawie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie organu, nie może stanowić uzasadnionej podstawy dla odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność organu – [...] w T.. Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu [...] w T., zobowiązanie do udzielenia przez organ informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że celem wystąpienia [...] nie była troska o dobro publiczne, lecz załatwienie spraw prywatnych i zamierzone tworzenie negatywnego klimatu względem organu i osób nim kierujących. Podkreślono, że organ zajął merytoryczne stanowisko w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca skierowała do dyrektora [...] w T. wniosek z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji dotyczącej tego, czy dyrektor korzysta z samochodu służbowego dla celów prywatnych na podstawie umowy cywilnoprawnej, a jeśli tak o przekazane treści tej umowy. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. dyrektor [...] odmówił udostepnienia żądanych informacji. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. wydaną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że żądana informacja związana jest z działalnością [...], w związku z czym niewątpliwie stanowi informację publiczną, do udostępnienia której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne. Stwierdzono też, że ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz związana z tym odmowa udzielanie informacji publicznej może nastąpić wyłącznie na podstawie szczegółowo wymienionych w art. 5 u.d.i.p. okoliczności. Wskazano, że wydając decyzję z dnia [...] marca 2022 r. nie podano, która z przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie znajduje zastosowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może stanowić uzasadnionej podstawy dla odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji. Z uwagi na to, że informacja nie została udzielona pomimo upływu ponad miesiąca od dnia otrzymania decyzji SKO, [...] pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu – [...] w T.. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2022 r. decyzja o odmowie udostępnienia żądanych informacji. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie nie jest prawidłowość decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2022 r. wydanej przez SKO, ani prawidłowość decyzji [...] z dnia [...] lipca 2022 r. odmawiającej udostępnienia informacji. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy organ, ponownie załatwiając sprawę, po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO, pozostawał w bezczynności. Przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt, lecz brak podjęcia go w wyznaczonym terminie. Wskazać należy, że celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie, tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., należy rozumieć wymóg stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.) i przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1447/19). Zdaniem Sądu przepisami regulującymi procedurę są m.in. przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Wskazać należy, że za bezczynność organu należy uznać stan, w którym nie dotrzymuje on terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, jak i gdy odmawia wydania aktu mimo istnienia w tym względzie obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu, przy czym dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2022 r., III SAB/Gl 207/22). W rozpatrywanej sprawie załatwienie sprawy przez [...], po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO, powinno polegać albo na udzieleniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia tej informacji, ze wskazaniem jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p. Załatwienie sprawy nastąpiło poprzez wydanie przez [...] decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. odmawiającej udostępnienia żądanych informacji. Wydanie tej decyzji nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie była to też sprawa szczególnie skomplikowana. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy, po wydaniu decyzji kasacyjnej przez SKO, powinno nastąpić niezwłocznie. Użyty w art. 35 § 2 k.p.a. nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy, nie oznacza jednak, że powinna ona być załatwiona "natychmiast". Organ powinien dysponować realnym, w konkretnych okolicznościach, czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien zatem wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1110/20). W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji powinno nastąpić przed upływem jednego miesiąca. Tymczasem decyzja została wydana przez [...] w dniu [...] lipca 2022 r. w sytuacji, gdy decyzja SKO nosi datę [...] czerwca 2022 r. i wpłynęła do organu w dniu [...] czerwca 2022 r. (co wynika z prezentaty na decyzji SKO). Tym samym [...] wydał decyzję po upływie jednego miesiąca, a zatem z naruszeniem terminu wynikającego z art. 35 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę nie wskazano na żadne przyczyny wydania decyzji z opóźnieniem. Nie istnieje przy tym konieczność ustalenia przez Sąd, czy żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż kwestia ta została już przesądzona w wydanej przez SKO decyzji, która jest ostateczna i prawomocna. W konsekwencji stwierdzić należy, że [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2022 r., o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umorzył postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej. Jednocześnie Sąd w oparciu art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ bowiem, choć z opóźnieniem, załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.