I SA/Sz 919/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie podatku od nieruchomości za 2015 rok, po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], ustalającą K. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2015 r. w kwocie [...]zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Burmistrz P. (dalej: "Burmistrz") ustalił Stronie wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2015 r. w kwocie [...]zł, z tytułu opodatkowania "budynków pozostałych" o powierzchni [...] m2 oraz "gruntów pozostałych" o powierzchni [...] m2, położonych w P., przy ul. [...]. Burmistrz uznał, że zgodnie z aktami sprawy Strona była w okresie objętym decyzją posiadaczem samoistnym dwóch hal magazynowych usytuowanych na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy P. (dalej: "Gmina") oraz przylegających do niej działek nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2. Ponadto organ ten wskazał, że począwszy od roku 2000, Strona zawierała z Gminą umowy dzierżawy dotyczące ww. terenu, natomiast w latach 2012-2015 korzystała z niego bezumownie. Kolegium, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Strony, utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2016 r. Decyzja Kolegium jest ostateczna. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., Strona poinformowała Burmistrza o wyjściu na jaw nowych okoliczności dotyczących faktycznego posiadacza hal magazynowych położonych na stanowiącej własność Gminy działce nr [...]. Strona załączyła do pisma dodatkowe dokumenty. Natomiast, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. przesłanym w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, Strona potwierdziła, że pismo z [...] lipca 2018 r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi w przedmiocie podatku od nieruchomości za lata 2013-2016. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie wniosku Strony, Kolegium wznowiło postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Kolegium odmówiło uchylenia ww. decyzji ostatecznej, uznając, że przedłożony przez Stronę materiał dowodowy nie podważył ustaleń, na podstawie których wydano tę decyzję. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. została wydana przy udziale: A. P., A. K. i T. W.. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r., Kolegium utrzymało ww. własną decyzję w mocy. Decyzja ta została wydana w składzie: Ł. S. (sprawozdawca), A. P. i M. N.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 233 § 1 pkt 1, art. 240 § 1 pkt 5 oraz art. 245 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) - dalej: "O.p.". W uzasadnieniu wskazało, że nie podważono w jakikolwiek sposób ustaleń, na podstawie których wydano decyzję ostateczną. Powołane przez Stronę okoliczności, mimo iż nie były znane organowi podatkowemu w dniu wydania decyzji ostatecznej, to okazały się nieistotne dla sprawy. Strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ww. decyzję Kolegium, wnosząc o uchylenie tego aktu i poprzedzającej go decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 121, art. 122 w zw. z art. 187 O.p., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy; 2) art. 245 § 1 pkt 2 O.p., poprzez bezzasadną odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w całości, pomimo wystąpienia przesłanek wynikających z art. 240 § 1 pkt 5 O.p.; 3) art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że na Skarżącym ciążył obowiązek podatkowy w latach 2013, 2014, 2015 i 2016. W uzasadnieniu uszczegółowiono zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 26 października 2020 r. niniejszą sprawę - pierwotnie skierowaną do rozpoznania na rozprawie w dniu 28 października 2020 r. - skierowała do rozpoznania w tym samym terminie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uwzględnił przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu kolegialnego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] września 2016 r. ustalającą Skarżącemu wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2015 r. Z akt sprawy wynika, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolegium wydało w składzie: A. P., A. K. i T. W.. Natomiast zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2019 r. wydana została po rozpatrzeniu odwołania przez ten sam organ kolegialny w składzie: Ł. S. (sprawozdawca), A. P. i M. N.. Z powyższego wynika, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której dotyczyło odwołanie. Innymi słowy, ta sama osoba uczestniczyła w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, jak też w wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium rozstrzygając badaną sprawę naruszyło przepisy postępowania podatkowego dotyczące wyłączenia członka organu kolegialnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę na art. 221 § 1 O.p., zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Powołana regulacja znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ Kolegium w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2019 r. rozpoznało wniesione przez Skarżącego odwołanie od decyzji wydanej również przez ten organ. Instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu uregulowana została w art. 130 § 1-5 O.p. W badanej sprawie kluczowe znaczenie znajduje przepis art. 130 § 1 pkt 6 O.p., zgodnie z którym funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, zwany dalej "funkcjonariuszem", pracownik urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby administracji skarbowej, Krajowej Informacji Skarbowej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołaną regulacją pracownik (członek organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w I instancji, nie może brać udziału w kolejnym stadium postępowania związanego z rozpatrywaniem wniesionego środka zaskarżenia (tj. odwołania lub zażalenia). Procedura postępowania administracyjnego (podatkowego) zawiera przepisy, które mają zapobiegać wzbudzaniu wątpliwości co do bezstronności pracownika (członka organu kolegialnego) i wzmocnić zaufanie do działania organów władzy publicznej oraz zagwarantować prawidłową realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Instytucja wyłączenia pracownika jest zatem elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego. Z zasady tej wynika ogólny nakaz prowadzenia postępowań przez organy z uwzględnieniem standardów proceduralnych. Sąd podkreśla, że charakter przesłanki wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 130 § 1 pkt 6 O.p., przesądza, iż niepożądany jest udział przy rozpatrywaniu sprawy pracownika, zaangażowanego w poprzedniej fazie postępowania w jej merytoryczne rozpoznanie. Udział takiego pracownika nie polega bowiem tylko na dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również na ocenie zasadności zarzutów stawianych poprzedniej decyzji, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do pracownika. W tego rodzaju przypadkach istnieje obawa, że pracownik nie będzie obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Uczestnictwo tej samej osoby w składzie organu kolegialnego, w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, w tym złożenie podpisów pod decyzjami wydanymi w pierwszej instancji oraz drugiej instancji stanowi naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. Zdaniem Sądu, okoliczność ta świadczy jednoznacznie o aktywnym uczestnictwie takiej osoby w formułowaniu końcowych wniosków, co do kierunku merytorycznego załatwienia sprawy. Wyłączenie takiej osoby stanowi gwarancję procesową strony skarżącej, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji brak jest organu wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności. Ponadto ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez członka organu kolegialnego, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). Członek organu kolegialnego, który raz już uczestniczył w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i w zakresie merytorycznych rozważań przesądzających o rozstrzygnięciu sprawy. Może to nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Sąd podkreśla, że celem instytucji wyłączenia przewidzianego w analizowanym przepisie (art. 130 § 1 pkt 6 O.p.) jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11 oraz tam przywołanych - wydany na tle analogicznego przepisu art. 25 § 1 pkt 5 K.p.a.; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 725/18 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jak już Sąd wskazał, z akt rozpoznanej sprawy wynika, że A. P. podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji (jako przewodnicząca składu), co w świetle przytoczonych wyżej rozważań powinno było skutkować jej wyłączeniem od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 221 O.p. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że A. P., uczestniczyła w rozpoznaniu odwołania na powyższą decyzję (jako członek organu kolegialnego). Na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach widnieją podpisy tej osoby. Sąd zauważa, że istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale IV Rozdziale 2 O.p., zatytułowanym "Wyłączenie pracownika organu podatkowego oraz organu podatkowego", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Zaznaczenia wymaga gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". W świetle postanowienia art. 130 § 1 pkt 6 O.p. i dokonanej wykładni tego przepisu jest oczywiste, że A. P., biorąc udziału w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2019 r., była wyłączona ustawowo od podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem tego orzeczenia w toku postępowania odwoławczego. Sąd podkreśla, że uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia z powodu naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 O.p. nie oznacza, iż udział pracownika organu w wydawaniu rozstrzygnięć w postępowaniach obu instancji związany był z celowym działaniem organu lub tego pracownika. Sąd po stwierdzeniu naruszenia ww. przepisu nie bada już intencji działania pracowników organu, którzy powinni podlegać wyłączeniu z urzędu, ponieważ te okoliczności w świetle ww. przepisów są nieistotne. Ze względu na konieczność powtórzenia w całości postępowania odwoławczego, Sąd nie rozważał w ogóle zarzutów skargi. Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego, o której mowa w art. 127 O.p., uniemożliwiała merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, ze względu na wyłącznie formalną podstawę uchylenia. Wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.