I GSK 321/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1564/16 w sprawie ze skargi G. Ś. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1564/16 oddalił skargę Gminy Świercze (dalej: Gmina) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Od przedmiotowego wyroku Gmina złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż Gmina nie złożyła wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 ww. art. 189 ustawy o finansach publicznych od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych Beneficjentowi w ramach zaliczki na podstawie umowy o dofinansowanie § 5 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2009 r. nr 223 poz. 1786 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie zaliczek), poprzez jego wadliwe zastosowanie, - § 6 ust. 10 umowy o dofinansowanie z dnia [...] października 2013 r., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wobec braku przesłanek uzasadniających zastosowanie sankcji w nim przewidzianych, tj. naliczenie odsetek od nieterminowo rozliczonej zaliczki, II. naruszenie prawa procesowego: - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a,, co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, wobec niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy i dokonania prawidłowych ustaleń czy Gmina Świercze, pomimo omyłki pisarskiej w harmonogramie 3b terminowo złożyła wniosek o płatność rozliczający zaliczkę. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 9 czerwca 2017 r., V SA/Wa 1564/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju. Zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą [...] października 2013 r. pomiędzy Stroną a Władzą Wdrażającą Programy Europejskie (Instytucją Wdrażającą/Instytucją Pośredniczącą II stopnia) Strona realizowała w ramach działania 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu- eInclusion" osi priorytetowej 8. "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, projekt pn. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu na terenie gminy Świercze", dalej: "projekt". Na podstawie wniosku o płatność wypłacono Stronie zaliczkę w łącznej wysokości 1.699.700 złotych, w tym: 1.444.745 złotych w formie płatności ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz 254.955 złotych w ramach dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa. Środki te zostały przekazane Stronie 25 lutego 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. Strona złożyła wniosek o płatność. Instytucja Wdrażająca zatwierdziła jako rozliczające zaliczkę wydatki kwalifikowalne w wysokości 8.000 złotych z podlegającej rozliczeniu kwoty 1.458.529,98 złotych. Pozostała kwota zaliczki została rozliczona poprzez dokonanie zwrotu środków: w dniu 27 października 2014 r. w wysokości 1.200 złotych wraz z odsetkami w wysokości 79 złotych oraz w dniu 31 grudnia 2014 r. w wysokości 1.660.107,14 złotych. Zwrot dokonany w grudniu 2014 r. obejmował również rozliczenie wydatków za kolejny okres sprawozdawczy (do końca grudnia 2014 r.). W związku z niezłożeniem wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę na kwotę i w terminie określonych w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] grudnia 2015 r. CPPC określił kwotę 116.423 złotych do zwrotu z tytułu naliczenia odsetek, liczonych jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania środków do dnia zapłaty, ponieważ rozliczenie zaliczki nastąpiło z uchybieniem terminu, bowiem zgodnie z Harmonogramem rzeczowo-finansowym z [...] czerwca 2014 r. zaliczka powinna zostać rozliczona, poprzez złożenie wniosku o płatność obejmującego wydatki kwalifikowalne lub zwrócona do końca września 2014 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 kpa, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Ministra Rozwoju niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej było to, że ostatnim dniem terminu rozliczenia zaliczki był dzień [...] września 2014 r., co oznacza, że najpóźniej w tym dniu, zgodnie z harmonogramem rzeczowo - finansowym z [...] czerwca 2014 r., strona powinna była złożyć wniosek o płatność obejmujący wydatki kwalifikowalne na zadeklarowaną w harmonogramie kwotę 1.458.529,98 złotych, lub w tym terminie dokonać zwrotu niewykorzystanych środków zaliczki. Strona nie dochowała tego terminu, co skutkowało zastosowaniem przez organ regulacji zawartej w § 6 ust. 10 umowy o dofinansowanie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenia art. 189 ust. 3 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "polegające na błędnym przyjęciu, iż Gmina nie złożyła wniosku o płatność na kwotę lub w terminie (...)." Ponadto zarzucono naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich poprzez jego wadliwe zastosowanie; § 6 ust. 10 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p., w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Natomiast, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Stosownie zaś do treści § 6 ust. 11 umowy o dofinansowanie spornego projektu rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez Beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do Instytucji Wdrażającej w terminach i na warunkach określonych w umowie lub na zwrocie zaliczki. W przypadku braku rozliczenia w terminie Beneficjent zobowiązany jest do zapłaty odsetek, na zasadach określonych w art. 189 ust. 3 u.f.p. Dokonując niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych w sprawie Minister Rozwoju przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi z tytułu naliczenia odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p. miał obowiązek najpierw ustalenia, czy strona złożyła w terminie, zgodnie z harmonogramem rzeczowo - finansowym z [...] czerwca 2014 r. wniosek o płatność obejmujący wydatki kwalifikowalne na zadeklarowaną w harmonogramie kwotę 1.458.529,98 złotych, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu odsetek. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny zapisów umowy o dofinansowanie z [...] października 2013 r. zawartej pomiędzy Stroną a Władzą Wdrażającą Programy Europejskie (Instytucją Wdrażającą/Instytucją Pośredniczącą II stopnia), a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił jaka kwota podlega zwrotowi. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro strona skarżąca nie podważyła skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.