II SA/Gd 448/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. od decyzji Wojewody z dnia 2 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 22 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu wniosku "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Inwestor") z 31 grudnia 2020 r. o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [..]). Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. R. i R. R. zarzucając, że narusza ona przysługujący im interes, m.in. z uwagi na zacienianie przez projektowane budynki działki stanowiącej ich własność, czy zwiększenie ruchu samochodowego w obszarze inwestycji. Odwołujący zwrócili również uwagę na utratę walorów przyrodniczych okolicy, prawdopodobieństwo ograniczenia lub uniemożliwienia dostępu do Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz na zagrożenia płynące z rozwiązań polegających na budowie murów oporowych o znacznej wysokości. Odwołanie od ww. decyzji złożyli również A. S. i W. S. wnosząc m.in. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury, budownictwa i urbanistyki celem sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja wpłynie na zacienianie lub doprowadzi do zalewania wodami opadowymi nieruchomości stanowiącej ich własność, a ponadto celem sprawdzenia, czy inwestycja spełnia wymogi drogi przeciwpożarowej o odpowiednich parametrach wymaganych przepisami prawa, jest dopuszczalna ze względów urbanistycznych i umożliwi rozsądny oraz nieutrudniony dojazd obecnym mieszkańcom sąsiednich nieruchomości, jak i nowym mieszkańcom planowanej inwestycji, a także nie pogorszy warunków parkowania samochodów i dostępności miejsc parkingowych. Odwołujący wnieśli również o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska m.in. celem sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja doprowadzi do przekroczenia norm spalin i hałasu w tym rejonie, jest realizowana na terenie, który w rzeczywistości jest lasem, czy też powinna być realizowana na podstawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Odwołujący wnieśli również o przeprowadzenie wizji lokalnej na terenie objętym decyzją oraz na terenie sąsiednich nieruchomości, celem zweryfikowania układu i przepustowości ulic oraz faktycznej realizacji inwestycji na terenach zajętych lasem. Odwołujący sformułowali także szereg zarzutów dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") części dzielnicy Leszczynki w Gdyni, rejon ulic Dembińskiego, Leszczynki i Widok, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XlX/596/20 z dnia 15 maja 2020 r. (dalej: "Uchwała XIX/596/20"), który w ich ocenie został uchwalony z naruszeniem prawa. Decyzją z 2 maja 2022 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na obszarze inwestycji obowiązują zapisy m.p.z.p. części dzielnicy Leszczynki w Gdyni, rejon ulic Dembińskiego, Leszczynki i Widok, zatwierdzonego Uchwałą XIX/596/20 - zasadniczo inwestycja realizowana na terenie objętym ustaleniami karty terenu o numerze 06 MW3, przeznaczonej dla zabudowy wielorodzinnej (na fragmencie [...]). Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie zgodności inwestycji z planem wymaga zatem interpretacji treści § 3 ust. 1 ww. planu miejscowego, ustalającego zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego planem, w szczególności w zakresie punktu 3 wprowadzającego wymóg "kształtowania struktury przestrzennej w dostosowaniu do rzeźby terenu oraz walorów środowiska". W ocenie organu odwoławczego zapis ten w sposób szczególny odnosi się do okoliczności przedmiotowej sprawy, bowiem zamiarem inwestora jest niwelacja terenu i utworzenie nowych skarp, które znacząco podnoszą teren względem jego naturalnej rzędnej, co prowadzi w rezultacie do całkowitej zmiany istniejącej rzeźby terenu. Zdaniem Wojewody znaczne podwyższenie terenu we wschodniej części działki inwestycyjnej w celu wyrównania powierzchni tego terenu do poziomu posadowienia projektowanych budynków powoduje ewidentne zatarcie naturalnej rzeźby terenu, poprzez wykonanie uskoku wzmocnionego szeregiem murów oporowych. Organ odwoławczy wskazał, że projekt zakłada wyniesienie terenu wynoszące nawet 16 m względem terenu macierzystego, tymczasem § 3 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. wprowadza swego rodzaju zakaz sztucznego ukształtowania terenu w celu pokonania różnicy poziomów wynikającej z naturalnego jego ukształtowania w ten sposób, że wykonana zostanie skarpa zabezpieczona murami oporowymi w miejscu jednolitego spadku terenu. Wojewoda wskazał następnie, że konsekwencją przyjętych w projekcie rozwiązań związanych ze sztucznym ukształtowaniem terenu jest także budowa murów oporowych w celu zabezpieczenia nasypanego gruntu przed osuwaniem się. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] (działki nr [...] i [...]) od muru oporowego projektowanego na działce inwestycyjnej wynosi ok. 3 m, przy czym mur oporowy osiąga w tym miejscu wysokość budynku przy ul. [...], tj. 6,5 m. Z uwagi na bliskie usytuowanie projektowanego muru oporowego względem budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] oraz wysokość projektowanego budynku B wynoszącą 84,55 m n.p.m. Wojewoda zobowiązał Prezydenta do zweryfikowania, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2022 r.", które przewidują, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Organ odwoławczy wskazał, że w przedstawionej na s. 21 projektu analizie naturalnego oświetlenia nie odniesiono się do istniejącej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i [...]. Wątpliwości Wojewody wzbudziła również zgodność inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. w zakresie pkt 5 lit. g karty terenu nr 06, który stanowi, że na terenie należy przewidzieć ogólnodostępne ciągi piesze oraz trasy rowerowe, których orientacyjny przebieg wskazano na rysunku planu. Organ odwoławczy przyznał, że jakkolwiek na terenie inwestycji przewidziany został ciąg pieszy, to na rysunku planu ulega on rozgałęzieniu i prowadzi również do terenu oznaczonego w planie symbolem 07 ZL. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu nie wynika jednak, aby taki odcinek ciągu pieszego, prowadzący do jego dalszej części na obszarze 07 ZL, był objęty omawianym zamierzeniem. Nie wynika z niego również, aby rozwiązania wspomagające ruch osób poruszających się na wózkach i osób starszych zostały faktycznie przewidziane, albowiem na odcinku projektowanego ciągu pieszego przewidziano schody. Odwołując się do treści art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego Wojewoda zauważył, że projekt budowlany powinien zawierać - w zależności od potrzeb - wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jakkolwiek do projektu została załączona "Opinia geotechniczna dotycząca geotechnicznych warunków posadowienia oraz możliwości wystąpienia zjawisk osuwiskowych w rejonie inwestycji przy ul. [...]. i ul. [...] w G.", to jest to opinia sporządzona na potrzeby innej niż omawiana inwestycji. Wojewoda podkreślił, że w przypadku budynków realizowanych na terenie osuwiska jest to szczególnie istotne, zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. na obszarze objętym planem występują tereny zagrożone osuwaniem się mas ziemnych, ujęte w bazie danych Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej SOPO, w tym osuwisko nr [...] (rejon ul. [...]), osuwisko aktywne okresowe (południowo-zachodnia część), nieaktywne prawie w całości - występują skomplikowane warunki gruntowe. Konsekwencją występujących na omawianym obszarze skomplikowanych warunków gruntowych w planie ustalony został nakaz zabezpieczenia osuwisk oraz zakaz prowadzenia działań, które mogą doprowadzić do uaktywnienia ruchów masowych. W ocenie organu odwoławczego załączona do projektu dokumentacja geologiczno-inżynierska nie spełnia warunków wynikających z art. 91 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.) - dalej: "P.g.g.", ponieważ została sporządzona dla innego zamierzenia: "zespół trzech budynków składających się z dwusegmentowych budynków z pięcioma (budynek I) i sześcioma (budynek II) kondygnacjami nadziemnymi i z dwiema kondygnacjami parkingu podziemnego oraz budynek (D) z czterema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją parkingu podziemnego". Załączonej do projektu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej nie można więc uznać ani za sporządzoną dla zamierzenia objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, ani za kompletną (brak projektu robót geologicznych, dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego). Z tych względów organ odwoławczy uznał, że w tym zakresie projekt budowlany jest niekompletny i nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego - nie zawiera bowiem geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, a załączona dokumentacja geologiczno-inżynierska jest niekompletna i dotyczy innego aniżeli objęty projektem zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Wojewody inwestycja nie spełnia również warunku z § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., ponieważ dojazd do inwestycji został ograniczony wyłącznie do wjazdu umożliwiającego dostęp do podziemnych garaży, przepis ten dotyczy zaś dostępności komunikacyjnej związanej z budynkami na terenie działek budowlanych. Biorąc pod uwagę, że na terenie działki inwestycyjnej projektowana jest zabudowa wielorodzinna, organ odwoławczy podniósł, że zapewnienie dostępności pojazdom gospodarczym i uprzywilejowanym do przedmiotowych budynków jest niezbędnym warunkiem ich prawidłowego funkcjonowania. Takiej dostępności nie zapewnia projektowany dojazd do hal garażowych, choćby dlatego, że wysokość bramy garażowej oraz wysokość przekrycia projektowanego dojazdu do hal garażowych wynosi ok. 2,2 m, z kolei wysokość ambulansu osiąga ok. 2,80 - 2,85 m. Odwołując się do treści przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 16, § 18 ust. 1, § 22 ust. 4 i § 40 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda ocenił, że planowana inwestycja nie uwzględnia dostępności dla osób niepełnosprawnych. Ponadto projekt nie spełnia wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) - dalej: "rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.", gdyż na projekcie zagospodarowania nie zostało przedstawione urządzone dojście do projektowanego w budynku G śmietnika. Za wymagającą uzupełnienia organ odwoławczy uznał także część rysunkową projektu architektoniczno-budowlanego, gdyż przedstawienie rzutów kilku kondygnacji budynku na jednym rysunku (rysunek AM-A-103 s. 24, rysunek AM-B-104 s. 33, rysunek AM-C-104 s. 44 tom II projektu) nie spełnia wymogu stawianego przez § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Wojewoda odniósł się następnie do sformułowanych w odwołaniach zarzutów dotyczących zwiększonego natężenia ruchu w obszarze inwestycji, utraty walorów przyrodniczych okolicy oraz zacieniania nieruchomości przy ul. [...] i [...] - uznając je za nieuzasadnione. W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury, budownictwa i urbanistyki oraz przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie objętym decyzją oraz na terenie sąsiednich nieruchomości, m.in. w celu zweryfikowania prowadzenia inwestycji na terenie porośniętym lasem. W odniesieniu do zarzutów dotyczących m.p.z.p. zatwierdzonego Uchwałą XIX/596/20, która w ocenie odwołujących jest niezgodna z prawem, Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kwestionowania zgodności zapisów m.p.z.p. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że Uchwała XIX/596/20 była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który nie stwierdził jej niezgodności z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązał Prezydenta do uwzględnienia dostrzeżonych przez organ odwoławczy kwestii dotyczących niezgodności inwestycji z wymogami m.p.z.p. oraz zobowiązania Inwestora do doprowadzenia do zgodności z jego ustaleniami w zakresie wymogu kształtowania struktury przestrzennej w dostosowaniu do rzeźby terenu, zaprojektowania ogólnodostępnych ciągów pieszych w układzie, w jakim przewidziane to zostało na rysunku planu oraz w dostosowaniu do potrzeb osób z ograniczoną mobilnością, a ponadto do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami § 14 ust. 1 i 3 oraz § 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz wykazania zgodności z § 13 tego rozporządzenia, a także przedłożenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych i zatwierdzonej przez geologa powiatowego kompletnej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, sporządzonych dla zamierzenia objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy polecił również organowi pierwszej instancji zobowiązanie Inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z § 8 ust. 3 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Wojewoda podkreślił, że ww. mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że nie może zastępować organu pierwszej instancji w zastosowaniu trybu określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Od decyzji organu odwoławczego W. S. (dalej: "Skarżący") wniósł sprzeciw wnosząc o zmianę decyzji Wojewody i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący podał, że w szczególności podziela argumenty Wojewody dotyczące: 1. niwelacji terenu i utworzenia nowych skarp niezgodnie z zapisami m.p.z.p. części dzielnicy Leszczynki w Gdyni, rejon ulic Dembińskiego, Leszczynki i Widok nr 0808 zawarty w Uchwale XlX/596/20 (ostatni akapit na s. 3 oraz pierwszy i drugi akapit na s. 4 decyzji Wojewody), 2. wadliwie wykonanej dokumentacji geologicznej (ostatni akapit na s. 4, cała strona piąta i szósta oraz pierwszy akapit na s. 7 decyzji Wojewody), 3. braku zapewnienia właściwej drogi przeciwpożarowej i właściwego dojazdu dla innych służb ratunkowych (drugi akapit s. 7 decyzji Wojewody), 4. braku zapewnienia odpowiedniej infrastruktury dla osób niepełnosprawnych (ostatni akapit s. 7 i pierwszy na s. 8 decyzji Wojewody). Skarżący zaznaczył, że analogiczne kwestie poruszał w odwołaniu, choć nie zostały one przeanalizowane aż tak dogłębnie i profesjonalnie przez niego z racji braku doświadczenia i wiedzy w tym zakresie. Zdaniem Skarżącego tak rażące błędy oraz brak dołożenia należytej staranności w przygotowaniu dokumentacji zarówno przez Inwestora, który jest profesjonalistą (podmiotem prowadzącym działalność deweloperską na dużą skalę), jak i przez Prezydenta, który regularnie podejmuje decyzje o pozwoleniu na budowę, uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a nie jej uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji. W ocenie Skarżącego Wojewoda powinien przeanalizować zgodność z prawem zapisów m.p.z.p. części dzielnicy Leszczynki w Gdyni, rejon ulic Dembińskiego, Leszczynki i Widok nr 0808 zawarty w Uchwale XIX/596/20, który to plan został uchwalony z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji w oparciu o ten plan oznacza wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co zdaniem Skarżącego jest kolejnym powodem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w całości. Z ostrożności, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w całości, Skarżący wniósł o zmianę uzasadnienia decyzji Wojewody: 1. w części dotyczącej prowadzenia inwestycji na terenie leśnym (s. 10 ostatni akapit decyzji Wojewody) i uznanie, że jest to decyzja prowadzona na terenach leśnych, 2. w części dotyczącej prawa stron do dostępu do akt sprawy (s. 11 ostatni akapit decyzji Wojewody) i uznanie, że doszło do utrudnienia w dostępnie do akt i naruszenia prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu, 3. odniesienie się do kwestii wydania decyzji, w sytuacji, gdy istnieją nie rozpatrzone pisma strony i o uznanie, że doszło do naruszenia prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu, 4. w części dotyczącej zalewania wodami opadowymi nieruchomości przy ul. [...] w G. o uzupełnienie uzasadnienia i przedstawienie wyliczeń matematycznych oraz szczegółowej analizy, dlaczego zdaniem Wojewody nie dojdzie do zalewania wodami opadowymi tej nieruchomości (s. 9 trzeci i czwarty akapit oraz s. 10 pierwszy akapit decyzji Wojewody), 5. w części dotyczącej zacieniania nieruchomości przy ul. [...] w G. o uzupełnienie uzasadnienia i przedstawienie wyliczeń matematycznych oraz szczegółowej analizy, dlaczego zdaniem Wojewody nie dojdzie do zacieniania tej nieruchomości (s. 9 trzeci i czwarty akapit oraz s. 10 pierwszy i drugi akapit decyzji Wojewody). Skarżący zaznaczył, że ponieważ nie jest prawnikiem i jest mu ciężko poruszać się w tych wszystkich kwestiach prawnych wnosi o zweryfikowanie i skontrolowanie obu wydanych w sprawie decyzji w całości pod względem zgodności z prawem. Dodatkowo Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów tego postępowania i przeprowadzenie wizji lokalnej celem potwierdzenia, że planowana inwestycja rzeczywiście będzie realizowana na terenie, który jest lasem. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wskazał m.in., że zgadza się z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę, który dokonał bardzo szczegółowej analizy obszarów inwestycji. Skarżący zaznaczył, że nie może jednak zgodzić się z ostateczną oceną sprawy wynikającą z tak istotnych, dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad. W ocenie Skarżącego powinny one prowadzić do unieważnienia decyzji, a nie jej zwrotu do organu pierwszej instancji celem dokonania zmian. Skarżący podniósł, że możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powinna dotyczyć błędów drobnych, które łatwo poprawić i których poprawienie nie wpłynie istotnie na charakter projektu. Skarżący wskazał, że wobec tak wielu błędów i wobec konieczności dokonania tak wielu zmian w projekcie ich zakres spowoduje, że nie będzie to poprawiony, a nowy projekt, a w takiej sytuacji zasadne jest rozpoczęcie procedury pozwolenia na budowę od nowa. W opinii Skarżącego w sprawie doszło do tak rażących błędów, zarówno po stronie Inwestora, jak i Prezydenta, które uzasadniają unieważnienie decyzji organu pierwszej instancji w całości. W piśmie z 14 czerwca 2022 r. Skarżący podał, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta i odmówienie udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 2 maja 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Przede wszystkim Wojewoda prawidłowo dostrzegł, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza zapisy m.p.z.p. zatwierdzonego Uchwałą XIX/596/20, z czym co do zasady zgadza się Skarżący w złożonym sprzeciwie. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2365/18). Jednocześnie, co istotne dla sprawy, uwzględnienie w m.p.z.p. ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jest obligatoryjne. Plan ten ustala również porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych (np. w pozwoleniach na budowę), bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą wobec wszystkich. W § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały XIX/596/20, ustalając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego planem, postanowiono, że kształtowanie struktury przestrzennej musi odbywać się w dostosowaniu m.in. do rzeźby terenu. Powyższy zapis w sposób szczególny odnosi się do okoliczności przedmiotowej sprawy, albowiem zamiarem Inwestora jest niwelacja terenu i utworzenie nowych skarp, które znacząco podnoszą teren względem jego naturalnej rzędnej. Takie działanie może doprowadzić do całkowitej zmiany istniejącej rzeźby terenu. Skala przyjętej w projekcie niwelacji terenu przedstawiona została na załączonych do projektu rysunkach. Widoczne na załączonych do projektu planszach rzędne istniejące w miejscu projektowanych budynków wynoszą: 55,4 m n.p.m. (budynek B) i 54,5 m n.p.m. (budynek A), przy czym projektowany poziom posadowienia tych budynków wynosi odpowiednio 65,55 m n.p.m. oraz 61,45 m n.p.m. Znaczne podwyższenie terenu we wschodniej części działki inwestycyjnej w celu wyrównania powierzchni tego terenu do poziomu posadowienia projektowanych budynków powoduje ewidentne zatarcie naturalnej rzeźby terenu, poprzez wykonanie uskoku wzmocnionego szeregiem murów oporowych. Projekt zakłada wyniesienie terenu wynoszące nawet 16 m względem terenu macierzystego, co stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały XIX/596/20, który wprowadza swego rodzaju zakaz sztucznego ukształtowania terenu w celu pokonania różnicy poziomów wynikającej z naturalnego jego ukształtowania. Jak słusznie zauważył Wojewoda, a czego nie kwestionuje Skarżący, konsekwencją przyjętych w projekcie rozwiązań związanych ze sztucznym ukształtowaniem terenu jest także budowa murów oporowych w celu zabezpieczenia nasypanego gruntu przed osuwaniem się. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika natomiast, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Z uwagi na bliskie usytuowanie projektowanego muru oporowego względem budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] oraz z uwagi na wysokość projektowanego budynku B (84,55 m n.p.m.) Wojewoda słusznie dostrzegł, że Prezydent powinien był zweryfikować, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przytoczonych wyżej regulacji, czego nie uczynił (w przedstawionej na s. 21 projektu analizie naturalnego oświetlenia nie odniesiono się do istniejącej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i [...].). W § 6 ust. 1 pkt 3 Uchwały XIX/596/20, ustalając zasady zagospodarowania przestrzeni publicznych, zapisano, że w rozwiązaniach projektowych przestrzeni publicznych należy uwzględnić potrzeby osób z ograniczoną mobilnością i percepcją, w tym osób poruszających się na wózkach, osób starszych i osób z niepełnosprawnością sensoryczną (m.in. rozwiązania jednopoziomowe, pochylnie, windy, miejsca odpoczynku dla osób starszych, odpowiednio zlokalizowane stanowiska postojowe dla osób z niepełnosprawnością). Z zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu budowlanego nie wynika, aby rozwiązania wspomagające ruch osób poruszających się na wózkach i osób starszych zostały faktycznie przewidziane, gdyż na odcinku projektowanego ciągu pieszego przewidziano schody, przez co również w tym zakresie doszło do niezgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie również dostrzegł braki w złożonej przez Inwestora dokumentacji (opinia geotechniczna, dokumentacja geologiczno-inżynierska). Wojewoda bardzo szczegółowo opisał dostrzeżone w tym zakresie uchybienia (s. 4-7 uzasadnienia decyzji z 2 maja 2022 r.) z odwołaniem się do właściwych przepisów P.g.g. i wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r., dlatego nie ma potrzeby ich powtarzania w tej części uzasadnienia. Kolejno należy wskazać na dostrzeżoną przez organ odwoławczy niezgodność planowanej inwestycji z § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). W ślad za Wojewodą należy powtórzyć, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie spełniają ww. wymogów, ponieważ dojazd do inwestycji został ograniczony wyłącznie do wjazdu umożliwiającego dostęp do podziemnych garaży. Na terenie działki inwestycyjnej projektowana jest zabudowa wielorodzinna, a zatem zapewnienie dostępności pojazdom uprzywilejowanym (straż pożarna, pogotowie ratunkowe), czy też specjalnym (śmieciarka) do przedmiotowych budynków jest niezbędnym warunkiem ich prawidłowego funkcjonowania. Takiej dostępności nie zapewnia projektowany dojazd do hal garażowych, gdyż wysokość bramy garażowej oraz wysokość przekrycia projektowanego dojazdu do hal garażowych wynosi ok. 2,2 m, z kolei wysokość ambulansu osiąga ok. 2,80 - 2,85 m. Takie parametry zjazdu pozwalają więc na wjazd do garaży jedynie samochodu osobowego, ale już nie karetki pogotowia, czy innego większego pojazdu. Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz braków w dokumentacji złożonej przez Inwestora uprawniała Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się ze Skarżącym, który na etapie postępowania odwoławczego oczekuje stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta i odmowy udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]