II SA/Po 756/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B., G. B., P. B., A. M., J. Z., R. Z., P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXVIII/344/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę UZASADNIENIE W dniu 25 listopada 2020 r. Rada Miejska w Nowym Tomyślu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XXVII/344/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – CENTRUM (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 29 grudnia 2020 r., poz. 10138). Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. M. B., G. B., P. B., A. M., J. Z., R. Z. i P. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w częściach dotyczących działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (sprostowane następnie na [...] – uw. własna Sądu) oraz [...], a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1. art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, dalej: "K.c.") polegające na przyjęciu w zaskarżonej uchwale w zakresie terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] takich parametrów zagospodarowania działek, które uniemożliwiają skarżącym wykorzystanie nabytych przez nich na działek pod zabudowę w sposób, który umożliwiał im uprzednio obowiązujący na tym terenie plan, co narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak również prawo własności przysługujące skarżącym; 2. art. 140 K.c. oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie zaskarżoną uchwałą takich parametrów zagospodarowania terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Nowym Tomyślu, które narusza chroniony prawem interes skarżących, a więc z przekroczeniem przyznanego gminie zakresu władztwa planistycznego oraz zaniechaniem wyważenia interesów indywidualnych z interesem publicznym, jak również ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem; 3. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącym do ich nieruchomości, na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, która mimo, że dla terenu zlokalizowanego w rejonie ulic Barteckiego, Ogrodowej i Skłodowskiej w Nowym Tomyślu wprowadza przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, to jednak z uwagi na określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymóg wydzielenia przestrzeni parkingowej oraz powierzchni biologicznie czynnej indywidualnie dla każdej z działek, skarżący pozbawieni zostali realnej możliwości dotychczasowego wykorzystania stanowiących ich własność działek, w tym do zabudowy mieszkalnej, co umożliwiał wcześniej obowiązujący plan, tj. obowiązujący w chwili nabywania przez skarżących działek od gminy; 4. art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących w zakresie swobodnego dysponowania należącymi do nich działkami, którego konsekwencją jest niemożność dotychczasowego wykorzystania nabytych przez skarżących działek, w tym do zabudowy mieszkalnej, co umożliwiał wcześniej obowiązujący plan, tj. obowiązujący w chwili nabycia przez skarżących działek od gminy Nowy Tomyśl, jak również pozbawienie skarżących możliwości wyboru sposobu zagospodarowania stanowiących ich własność nieruchomości, albowiem w oparciu o regulacje obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący mają faktyczną możliwość zlokalizowania na należących do nich nieruchomościach wyłącznie zabudowań o funkcji usługowej; 5. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, polegające na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących w zakresie swobodnego dysponowania należącymi do nich działkami, którego konsekwencją jest niemożność dotychczasowego wykorzystania nabytych przez skarżących działek, w tym do zabudowy mieszkalnej; 6. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących im praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu korzystania przez nich z nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 7. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez faktyczne pominięcie procesu ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w szczególności interesów skarżących przy ustaleniu przeznaczenia terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Nowym Tomyślu, co doprowadziło do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że zgodnie z uchwałą z dnia 25 listopada 2020 r. teren ulic Barteckiego, Ogrodowej i Skłodowskiej został przeznaczony na tereny zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej lub usługowej oraz teren dróg wewnętrznych. Nieruchomości, których dotyczy niniejsza skarga zostały oznaczone symbolami [...], [...] oraz [...]. Rejon ulic Barteckiego, Ogrodowej i Skłodowskiej w Nowym Tomyślu stanowi centrum Nowego Tomyśla. Okoliczna zabudowa jest zabudową jednorodzinną, wielorodzinną lub usługową. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się ogólnodostępne miejsca parkingowe lub działki, które miasto Nowy Tomyśl przeznaczyło pod miejsca parkingowe. Parkingi znajdują się na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Przed podjęciem uchwały z dnia 25 listopada 2020 roku na terenie nią objętym obowiązywała uchwała nr Llll/417/2010 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 28 maja 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowy Tomyśl - rejon ulic Barteckiego, Skłodowskiej, Ogrodowej. Poprzednio obowiązujący plan przewidywał inne warunki zagospodarowania wskazanego terenu, niż obecnie, w tym. m.in. realizację zabudowy zwartej o funkcjach mieszkalnych. Poprzednio obowiązująca uchwała nie zawierała wymogów co do ilości miejsc parkingowych oraz miejsc gromadzenia odpadów dla każdej działki, tylko dla całego terenu ulic Barteckiego, Ogrodowej i Skłodowskiej. Poprzednio obowiązujący plan zakładał lokalizację parkingów ogólnodostępnych dla wszystkich działek na tym terenie. Podobnie rozwiązano kwestię gromadzenia odpadów. W oparciu o regulacje poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki skarżących były przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Miejsca postojowe dla obsługi terenu zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej przewidziano w obszarze terenu parkingów ogólnodostępnych 1 Kp i 2 Kp, natomiast miejsca do tymczasowego, selektywnego gromadzenia odpadów miały być urządzone w obszarze terenów parkingów ogólnodostępnych 1 Kp i 2 Kp. Powyższe oznacza w praktyce, że w oparciu o postanowienia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomościach skarżących możliwa była realizacja zwartej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, przez co należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Mimo, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie zabudowę 70% powierzchni działki budowlanej, w praktyce nie będzie to możliwe. Konieczność zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na każdej działce, zachowania właściwej odległości od tych miejsc do okien budynków oraz do miejsc gromadzenia odpadów, jak również wymóg zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki na poziomie 25% działki budowlanej wyklucza możliwość zwartej zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Realizacja jakichkolwiek inwestycji na nieruchomościach objętych skargą może okazać się nieekonomiczna, co wynika z ograniczeń w możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek, wynikających z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają duże dysproporcje w gabarytach poszczególnych obiektów, nie dają możliwości wykorzystania potencjału działek oraz terenu w całości ukształtowanego jako osiedle zabudowy zwartej oraz zniekształcają przyjęte pierwotnie i realizowane założenia urbanistyczne i architektoniczne. W świetle powyższego należy uznać, że na skutek uchwalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego Gminie Nowy Tomyśl, a w konsekwencji do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym. Powyższe wynika w szczególności z niemożności zagospodarowania działek zgodnie z ich potencjałem oraz predestynowanym przeznaczeniem. Z załączonej do skargi analizy sporządzonej przez architekta D. Ł. w sposób jednoznaczny wynika, że w następstwie uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...] i nr [...] jedyną opcją ich zabudowy pozostaje zabudowa budynkiem parterowym o funkcji usługowej i powierzchni użytkowej do 50m2, w zakresie działki nr [...] jedyną opcją jej zabudowy jest zabudowa budynkiem dwukondygnacyjnym o funkcji usługowej i powierzchni użytkowej na wszystkich kondygnacjach łącznie do 100m2, w zakresie działki nr [...] jedyną opcją jej zabudowy jest budynek parterowy o funkcji usługowej i powierzchni użytkowej do 100m2, a w zakresie działki nr [...] jedyną opcją jej zabudowy jest jej zabudowa budynkiem trzykondygnacyjnym o funkcji usługowej i powierzchni użytkowej na wszystkich kondygnacjach łącznie do 200 m2. Co więcej, z obecnych zapisów planu wynika, że działka nr [...] może zostać zagospodarowana w zakresie 132 m2, podczas gdy w oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działka ta mogła być zagospodarowana w zakresie 163 m2, działka nr [...] może zostać zagospodarowana w zakresie 132 m2, podczas gdy w oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działka ta mogła być zagospodarowana w zakresie 163 m2, działka nr [...] może zostać zagospodarowana w zakresie 129 m2, podczas gdy w oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działka ta mogła być zagospodarowana w zakresie 159 m2, działka nr [...] może zostać zagospodarowana w zakresie 148 m2, podczas gdy w oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działka ta mogła być zagospodarowana w zakresie 191 m2, a działka nr [...] może zostać zagospodarowana w zakresie 86 m2, podczas gdy w oparciu o poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działka ta mogła być zagospodarowana w zakresie 175 m2. Powyższe jednoznacznie wskazuje na rażący zakres ograniczenia możliwości zagospodarowania tych działek. Zakres ograniczenia prawa do zabudowy, stanowiącego element prawa własności przysługującego skarżącym jako właścicielom nieruchomości, jest nieproporcjonalny i nieuzasadniony jakimikolwiek okolicznościami. Analiza sporządzona przez architekta D. Ł. jednoznacznie wykazuje bowiem, że na poszczególnych działkach Istnieje możliwość zlokalizowania wyłącznie budynków usługowych, mimo przeznaczenia tych działek również pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie zawiera przy tym wyjaśnienia, dlaczego w tak istotny sposób ograniczono możliwość zabudowy nieruchomości stanowiących własność skarżących. W szczególności w uzasadnieniu uchwały nie wskazano wartości, dla ochrony których wprowadzono przedmiotowe ograniczenia. Tym samym, wprowadzone ograniczenia należy uznać za arbitralne i pozbawione podstaw. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Tomyślu wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że procedura planistyczna nie została naruszona, a skarżący na etapie prac planistycznych nie wykazali zainteresowania projektem planu. Do odpowiedzi na skargę organ załączył odpowiedź autorów projektu planu miejscowego na zarzuty skargi, w której wskazano, że wyznaczenie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i określenie powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek jest obligatoryjne dla każdego planu miejscowego, natomiast to, czy będą one odnoszone do jednej indywidualnej działki budowlanej, czy też do szerszego obszaru zależne jest od obszaru inwestycji jaki ujęty zostanie we wniosku o pozwolenie na budowę. Parametry jakie zostały przyjęte dla skarżonych nieruchomości zawarte zostały w § 15 ust. 30, w którym znajdują się ustalenia dla terenów [...], [...] i [...] Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wyznaczony został na poziomie minimum 25% powierzchni działki budowlanej. Odniesienie tego parametru do działki budowlanej pozostaje zatem bezsprzecznie zgodne z obowiązującymi przepisami, natomiast sama wartość 25% dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest absolutnym minimum dla tak intensywnej zabudowy, co również sugeruje § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: "R.w.t.b."), zgodnie z którym na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnie terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakresie określenia ilości miejsc postojowych, w §12 ust 1 pkt 13 ustalono, że dla nowych i rozbudowywanych obiektów, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy przewidzieć 1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny oraz 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej. Parametry te są adekwatne dla każdej z wymienionych funkcji, zwłaszcza mając na uwadze obecne tendencje w zakresie ilości posiadanych samochodów przypadających na jedno gospodarstwo domowe. Jak wskazano w § 12 ust. 1 pkt 15, miejsca postojowe należy lokalizować w wyznaczonych do tego celu miejscach: na parkingach naziemnych zewnętrznych, na parkingach kubaturowych naziemnych i podziemnych oraz w garażach, w tym garażach wolnostojących lub wydzielonych halach garażowych. W powiązaniu z zapisem § 5 ust. 1 pkt 2 lit, a, który brzmi "dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnych", na skarżonym terenie możliwa jest realizacja kondygnacji podziemnej budynku, która umożliwi sytuowanie na niej miejsc postojowych. Podniesiono również, że dla przedmiotowych terenów [...], [...] i [...], ze względu na sąsiedztwo oraz zastany ewidencyjny podział nieruchomości, ustalono, że powierzchnia zabudowy może wynosić maksymalnie 70% powierzchni działki budowlanej. Jest to bardzo wysoki parametr jak dla tego typu zabudowy, przy czym podkreślić również należy, że jest to parametr maksymalny. Jeśli inwestor nie jest w stanie spełnić wymaganych pozostałych warunków uchwały takich jak odpowiednia liczba miejsc postojowych czy minimalna powierzchnia biologicznie czynna, być może zasadnym byłoby zmniejszenie zakresu inwestycji, tak aby w sposób wyważony zabudować nieruchomość i spełnić pozostałe ustalenia planu. W piśmie procesowym z dnia 28 października 2021 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że odniesienie parametrów zabudowy przyjętych w uchwale z 25 listopada 2020 r. do działki budowlanej w zgodzie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., a zatem do nieruchomości gruntowej (mogącej składać się z więcej niż jednej działki ewidencyjnej) lub działki gruntu, nie zmienia wniosków płynących z załączonej do skargi i powołanej w skardze analizy zagospodarowania terenu zlokalizowanego w rejonie ulic: Ogrodowej, Barteckiego i Skłodowskiej w zakresie obowiązującego planu miejscowego, ponieważ sumarycznie parametry zabudowy będą musiały być spełnione w każdym wypadku, w tym ilość miejsc parkingowych oraz odległość tych miejsc od budynków. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonej do tego pisma dokumentacji fotograficznej. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], tut. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi M. B., G. B., P. B., A. M., J. Z., R. Z. i P. B., albowiem skarżący jednocześnie wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/203/2019 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl. Wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], tut. Sąd oddalił skargi M. B., G. B., P. B., A. M., J. Z., R. Z. i P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/203/2019. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 756/21, tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXVIII/344/2020 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie dla miasta Nowy Tomyśl – CENTRUM (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 29 grudnia 2020 r., poz. 10138). Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Z akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami następujących działek położonych w Nowym Tomyślu: P. B. - działki nr [...] i [...], J. i R. Z. - działka nr [...], P. B. – działki nr [...], [...], [...], A. M. - działka nr [...], M. i G. B. – działki nr [...], [...], [...] i [...]. Wszystkie wymienione działki w całości znalazły się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na fakt, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, ustalając określone parametry zabudowy tych działek w sposób odmienny od uprzednio obowiązujących ustaleń, zdaniem Sądu interes prawny skarżących został naruszony, a skarga była dopuszczalna. Przechodząc do meritum na wstępie Sąd wyjaśnia, że ponieważ ewentualne naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu miejscowego, w tym zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego. Uzasadniając powyższe wyjaśnić należy, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 K.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego czy też studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozwiązania przyjęte w uchwale nr XXVIII/344/2020 stanowiły wyważenie interesu prywatnego skarżących, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. Ograniczenia zabudowy działek skarżących wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Spór w sprawie koncentruje się wokół postanowień planu określających minimalną powierzchnię biologicznie czynną, a także nakazujących lokalizację miejsc postojowych w ramach działki z jednoczesnym określeniem normatywu parkingowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jak przy tym wynika z § 15 ust. 30 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami [...], [...] i [...] ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 25 % powierzchni działki budowlanej. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że na mocy art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zapisy planu miejscowego nie mogą naruszać ustaleń studium. W odniesieniu do parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w uchwale Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 17 grudnia 2019 r., nr XVIII/203/2019 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl dla terenów MN1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – intensywnej, obejmujące działki skarżących) wskazano, że procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 45 % powierzchni działki budowlanej, a procent powierzchni zabudowy nie powinien być wyższy niż 40 % powierzchni działki budowlanej. W pkt 13 Ogólnych zasad (str. 60 tekstu Studium) dopuszczono także "określenie dla poszczególnych terenów innych wielkości wskaźników urbanistycznych niż podane poniżej w zależności od lokalnych uwarunkowań i możliwości terenowych(...)". Z powyższego wynika, że kwestionowany zapis planu miejscowego jest zgodny z zapisami studium, a nawet znacząco korzystniejszy dla skarżących, albowiem co do zasady w studium dla terenu, na którym położone są działki skarżących przewidziano procent powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 45 % (a także procent powierzchni zabudowy nie wyższy niż 40 % przy wprowadzonych ostatecznie 70 %). Określony na 25 % parametr minimalnej powierzchni biologicznie czynnej jest przy tym zgodny z minimalnym parametrem powierzchni terenu biologicznie czynnego wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 39 R.w.t.b., na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważenia przy tym wymaga, że teren ten umożliwia naturalną wegetację roślin, a także realizuje zadania związane z naturalną retencją wody (§ 3 pkt 22 R.w.t.b.). Z pola widzenia nie może więc umknąć, że teren zajmowany przez roślinność ma duże znaczenie nie tylko dla pojedynczej działki, ale również w znacznie szerszym aspekcie. Niewątpliwie odpowiednia równowaga pomiędzy terenem niezabudowanym, pokrytym roślinami i wodą, a podłożem utwardzonym np. betonem wpływa na mikroklimat i jakość powietrza, a także służy zachowaniu środowiska naturalnego roślin i zwierząt, umożliwia retencję wody poprzez odprowadzanie opadów i topniejącego śniegu do gruntu, poprawia estetykę krajobrazu i posesji oraz wpływ na jakość życia mieszkańców. Wobec tego w planach miejscowych – o czym Sąd ma wiedzę z urzędu – rzadko kiedy ustala się niższe wskaźniki powierzchni terenu biologicznie czynnego niż 35-40 %. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby ustalenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na 25 % stanowiło o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy. Na te same aspekty wskazali przy tym autorzy projektu planu w piśmie z dnia 17 września 2021 r. podkreślając, że sama wartość 25% dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest absolutnym minimum dla tak intensywnej zabudowy. W kwestii nakazu lokalizacji miejsc parkingowych na nieruchomości i określenia ich ilości wskazać należy, że zgodnie z § 15 ust. 30 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami: [...], [...], [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), ustalono lokalizację miejsc postojowych zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 13-15. W § 12 ust. 1 tej uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono: - obsługę komunikacyjną w zakresie ruchu samochodowego z dróg publicznych, publicznych ciągów pieszo-jezdnych oraz dróg wewnętrznych i wewnętrznych ciągów pieszo-jezdnych, znajdujących się w granicach opracowania planu lub poza jego granicami (pkt 12); - na działce zajmowanej przez obiekt budowlany, dla nowych i rozbudowywanych obiektów wymogi parkingowe dla samochodów osobowych, w łącznej liczbie nie mniejszej niż: a. 2 miejsca postojowe na każdy lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, b. 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, lokalizowanej w ramach 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, c. 1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, d. 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej budynku usługowego, e. 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej budynku o innej funkcji niż lit. a-d; - lokalizację stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 14); - lokalizację miejsc postojowych, o których mowa w pkt 13 i 14 na wyznaczonych do tego celu miejscach: na parkingach naziemnych zewnętrznych, na parkingach kubaturowych naziemnych i podziemnych oraz w garażach, w tym garażach wolnostojących lub wydzielonych halach garażowych (pkt 15). Zauważenia wymaga, że na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Także § 4 pkt 9 lit. c obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) określa wymogi planu w zakresie rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Jednym z nich jest obowiązek określenia liczby miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Jak przy tym wynika z § 18 ust. 1 i 2 R.w.t.b., zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ustalając nakaz lokalizacji miejsc parkingowych i ich ilość zgodnie z zacytowanymi powyżej przepisami. Niewątpliwie bowiem dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy przewidzieć minimum 1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny oraz co najmniej 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej. Parametry te – jak słusznie wskazali autorzy planu – są adekwatne dla każdej z wymienionych funkcji, zwłaszcza mając na uwadze obecne tendencje w zakresie ilości posiadanych samochodów przypadających na jedno gospodarstwo domowe. Zauważenia wymaga, że inwestor przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego z woli ustawodawcy ma wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników planowanego obiektu budowlanego. Istotą unormowania § 18 ust. 1 R.w.t.b. jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Ustawodawca wymaga w interesie publicznym od każdego inwestora zapewnienia miejsc postojowych dla przyszłych użytkowników projektowanego obiektu. Dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, istnieje obowiązek zaprojektowania odpowiedniego zagospodarowania, w tym urządzenia stosownie do ich przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsc postojowych dla samochodów. Użycie przez ustawodawcę w przepisach pojęć oznaczających czynności faktyczne – "zaprojektować" i "urządzić", a nie pojęć mogących oznaczać również czynności prawne – wskazuje jednoznacznie, że obowiązek realizacji miejsc postojowych dotyczy właśnie działki budowlanej lub terenu objętych projektem budowlanym. Skoro zaś zagospodarowanie ma istnieć przez cały czas przewidywanego okresu użytkowania obiektu budowlanego i być utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym, to taka regulacja dodatkowo potwierdza ten wniosek oraz wskazuje na trwały charakter takiego zagospodarowania. Gwarancją trwałości jest zaś faktyczne i prawne powiązanie zagospodarowania z obiektem budowlanym lub zespołem takich obiektów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2016, sygn. akt II SA/Kr 362/16). Na uwzględnienie nie zasługuje więc zarzut, że w uprzednio obowiązującym planie miejscowym zapotrzebowanie na miejsca parkingowe dla działek skarżących zabezpieczono na parkingu wyznaczonym na działce nr [...] (parkingu ogólnodostępnym). Nie sposób bowiem żądać, aby działka nie będąca własnością skarżących była każdorazowo przeznaczana na parking w celu wyjścia naprzeciw planom inwestycyjnym skarżących. Z wyrysu planu wynika co prawda, że działka [...] to teren [...], więc nadal jest to teren parkingu publicznego, jednakże przeznaczenie tej działki może się w każdej chwili zmienić. Tymczasem zabezpieczenie miejsc postojowych dla inwestycji musi być trwałe i taka jest też istota § 18 R.w.t.b. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić także należy, że regulacja zawarta w § 12 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego nie odnosi się do działki gruntu, lecz działki budowlanej. Działka budowlana została zdefiniowana w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i zgodnie z tą definicją jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei definicja działki gruntu została ustalona w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) i zgodnie z nią jest to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (vide art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zestawiając obie definicje legalne należy zauważyć, że nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Tak jak więc wskazali autorzy projektu planu miejscowego, "to, czy (parametry – uw. własna Sądu) będą odnoszone do jednej indywidualnej działki budowlanej czy też do szerszego obszaru zależne jest od obszaru inwestycji jaki ujęty zostanie we wniosku o pozwolenie na budowę". Co więcej, wbrew przyjętym przez skarżących założeniom, miejsca parkingowe nie muszą być zlokalizowane na parkingach naziemnych zewnętrznych, co w sposób znaczący zwiększa możliwości inwestycyjne działek skarżących (zwiększa znacząco możliwą powierzchnię zabudowy). W § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały wprost wskazano, że dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnych. W § 12 pkt 15 zaskarżonej uchwały wyraźnie natomiast zaznaczono, że miejsca parkingowe mogą zostać zlokalizowane na parkingach kubaturowych naziemnych i podziemnych oraz w garażach, w tym garażach wolnostojących lub wydzielonych halach garażowych. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii gospodarowania odpadami wskazać należy, że na mocy § 5 pkt 1 lit. f zaskarżonej uchwały, gospodarowanie odpadami musi następować zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z § 22 R.w.t.b., na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Tak jak więc w przypadku lokalizacji miejsc postojowych po pierwsze to, czy te zapisy będą odnoszone do jednej indywidualnej działki budowlanej czy też do szerszego obszaru zależne jest od obszaru inwestycji jaki ujęty zostanie we wniosku o pozwolenie na budowę. Po drugie także i w tym przypadku, z tych samych względów, chybione jest powoływanie się przez skarżących na fakt, że w uprzednio obowiązującym planie miejscowym pojemniki na śmieci dla działek skarżących przewidziano do realizacji na działce nr [...]. Z uwagi na powyższe niezasadne są więc zarzuty uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości skarżących zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie zasady ciągłości planistycznej jako bezwzględnej niemożności zmiany raz ustalonego przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też raz określonych parametrów zabudowy byłoby sprzeczne z regulacją ustawową, gdyż wypaczałoby sens instytucji planowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi nie jest też tak, że zapisy planu miejscowego dotyczące lokalizacji miejsc parkingowych oraz śmietników, a także minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nie pozwalają na wykorzystanie potencjału inwestycyjnego działek i wykluczają zabudowę wielorodzinną. Skarżący nie wzięli bowiem pod uwagę, że miejsca postojowe nie muszą być zlokalizowane na parkingach naziemnych zewnętrznych. Oczywiście budowa parkingów podziemnych jest zdecydowanie bardziej kosztowna, jednak nie oznacza to, że zarzuty skarżących w stosunku do organu planistycznego były zasadne. Organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Kontrola sądowa wykazała przy tym, że omawiane w treści uzasadnienia rozwiązania zostały przyjęte z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie istnieje przepis szczególny dający podstawę do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 czerwca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).