II GSK 156/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1649/06 w sprawie ze skargi M.W . na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów Oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., sygn. akt VI SA/Wa 1649/06, oddalił skargę M. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lipca 2006 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów podając w uzasadnieniu, że Okręgowa Rada Adwokacka w Cz. uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. odmówiła M. W. wpisu na listę adwokatów, ponieważ od zdania egzaminu prokuratorskiego w dniu [...] stycznia 1980 r. nie pracował w zawodach związanych z wymiarem sprawiedliwości, a zatem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Odwołanie od powyższej uchwały ORA złożył M. W. wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Rady do dokonania wpisu na listę adwokatów. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy uchwałę ORA. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania jednak podniósł, że uzasadnienie uchwały ORA jest niepełne i nieprecyzyjne. ORA podejmowała swoje rozstrzygnięcie już po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 - dalej orzeczenie TK - stwierdzającego niezgodność z Konstytucją m.in. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) stanowiącego podstawę ubiegania się przez zainteresowanego o wpis na listę adwokatów, a w uzasadnieniu uchwały zabrakło odniesienia się do nowego stanu prawnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo o adwokaturze w świetle wspomnianego orzeczenia TK. W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej M. W. nie posiadał odpowiedniej praktyki w zawodach prawniczych co uniemożliwiało dokonanie wpisu na listę adwokatów, jednak powodem odmowy wpisu nie może być brak rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, a brak aktualnej podstawy prawnej (art. 66 ust 1 pkt 2 cyt. ustawy w zakresie w jakim ograniczył jego działanie wyrok trybunału Konstytucyjnego. Prezydium NRA wskazało również, że w analogicznych sprawach, w których organy adwokatury podjęły uchwały pozytywne po dniu 4 maja 2006 r. Minister Sprawiedliwości sprzeciwia się wpisowi na listę adwokatów uwzględniając wyrok TK. Skargę na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożył M. W. Oddalając skargę M. W. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący podniósł przeciwko uchwałom organów samorządu adwokackiego dwa rodzaje zarzutów. Pierwsze dotyczyły naruszenia przepisów stanowiących podstawę wpisu na listę adwokatów bez egzaminu, a więc art. 65 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 68 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze. Drugi rodzaj zarzutów, zdaniem Sądu, łączył się z rażącym przekroczeniem określonego w art. 68 ust. 1 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy 30-dniowego terminu dla ORA do podjęcia uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów. M. W. łączył powyższe kwestie uważając, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy związane było z oczekiwaniem na orzeczenie TK, co w efekcie doprowadziło do odmowy wpisania go na listę adwokatów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. powyższa teza nie jest trafna. Sąd wskazał, iż uchwały organów samorządu adwokackiego w sprawach wpisu na listę adwokatów mają charakter decyzji administracyjnych. Służą więc wobec nich te wszystkie środki, które przysługują w przypadku bezczynności organów administracji, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, skarżący nie podjął żadnej próby skorzystania z wyżej wskazanych możliwości. Sąd I instancji podkreślił, iż zarówno uchwała ORA, jak i uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zostały podjęte już po wejściu w życie w dniu 4 maja 2006 r. wyroku TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., który stwierdził niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa o adwokaturze, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Niekonstytucyjność powołanego wyżej przepisu wiąże się z jego niedookreślonością, odnoszącą się do wymaganego okresu stażu zawodowego, maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis innego niż adwokacki egzaminu prawniczego, weryfikacji znajomości aktualnie obowiązującego prawa oraz praktycznego doświadczenia prawniczego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie konieczna jest ustawowa modyfikacja cyt. przepisów. TK nie podważył natomiast samej możliwości wpisu na listę adwokatów - bez wymogu odbycia aplikacji adwokackiej. Zdaniem Sądu w uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej trafnie odwołano się do powyższego orzeczenia TK, w którym stwierdzono, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 ze zm.), w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego, 26-letnia przerwa w wykonywaniu przez skarżącego zawodu prawniczego była wystarczającą przesłanką do uznania, iż nie wykazał się on odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, a więc jego wpis na listę adwokatów byłyby niezgodny z obowiązującymi zgodnymi z Konstytucją RP przepisami. W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada praktyki w zawodzie prawniczym, 2. naruszenie podstawowej wolności gwarantowanej przez Konstytucję RP w art. 65 ust. 1, tj. wolności do wyboru i wykonywania zawodu, 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 5 prawa o adwokaturze poprzez dopuszczenie się przez ORA znacznej przewlekłości w załatwieniu sprawy, 4. naruszenie art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności tj. w jakim charakterze pracował skarżący przez ostatnie lata. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie wyroku oraz nakazanie wpisu na listę adwokatów Okręgowej Radzie Adwokackiej w Cz. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż ORA w Cz. nie ustaliła szczegółowo i wnikliwie jaki rodzaj pracy wykonywał skarżący w ostatnich latach. Wskazał, iż od [...] r. zajmował się działalnością windykacyjną, a od dwóch lat jest sądowym zarządcą nieruchomości. Ponadto wskazał, że w dniu [...] lutego 2006 r. wezwany został na rozmowę kwalifikacyjną w toku, której komisja mogła przekonać się o poziomie merytorycznym jego wiedzy. Rozmowa kwalifikacyjna zakończyła się pomyślnie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 5 prawa o adwokaturze ORA powinna rozpoznać wniosek w ciągu 30 dni czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniła przewlekając tym samym postępowanie i powodując, że uchwały ORA i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wydane zostały po ogłoszeniu wyroku TK, a więc po zmianie stanu prawnego, zaś procedura weryfikacyjna toczyła się przed wydaniem powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sformułowania skargi kasacyjnej wymaga w pierwszym rzędzie przedstawienia ogólnych uwag dotyczących wymogów stawianych skardze kasacyjnej oraz granic badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod uwagę z urzędu. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które wyznaczają granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny bez prawa ich uzupełniania czy korygowania. W dotychczasowym obszernym orzecznictwie NSA wyjaśniono, że w ramach kontroli wywołanej skargą kasacyjną Sąd bada zgodność z prawem wyroku Sądu I Instancji nie dokonuje natomiast oceny legalności decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 2264/05, Lex nr 173349). Dlatego też zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom właściwym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżanego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Z kolei zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie lub w myśl art. 188 tejże ustawy, jeżeli nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Z powyższego wynika, że wniosek autora skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i nakazania wpisu skarżącego na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w Cz. nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć jakie wydaje sąd kasacyjny. Ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wymaga z uwagi na ich formę i treść przytoczenia art. 174 p.p.s.a. oraz jednoznacznej i utrwalonej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni tego przepisu. Art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści normy prawnej, w takim wypadku konieczne jest wskazanie jak rozpatrywany przepis należy rozumieć i dlaczego wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany za odpowiadający stanowi przewidzianemu w danej normie prawnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być skierowany przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a nie przeciwko organowi orzekającemu w postępowaniu administracyjnym. W ramach tego zarzutu dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest wskazanie, które przepisy stosowanej przez Sąd ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 1), naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (pkt 3, 4) oraz zarzucie naruszenia "podstawowej wolności gwarantowanej przez Konstytucję RP w art. 65 ust. 1 tj. wolności do wyboru i wykonywania zawodu." Wobec tego w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być rozpatrywane wówczas gdy podstawa ta okaże się nieusprawiedliwiona w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 12 k.p.a. oraz art. 65 ust. 1 pkt 5 Prawa o adwokaturze zakreślającego termin podjęcia uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów. Wymienione przepisy nie były stosowane przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem nie mogły być naruszone co oznacza, że zarzut w tym zakresie nie może być uznany usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Na marginesie wypada zauważyć, że Sąd I instancji wnikliwie ustosunkował się do zarzutu uchybienia terminu 30 dni do wydania uchwały. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku, który nie może być skutecznie podważany zarzutami naruszenia prawa materialnego. Przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze należy podkreślić, że zarówno uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Cz. z dnia [...] maja 2006 r. jak i uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r. zostały podjęte po wejściu w życie (4 maja 2006 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06), który uznał przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa o adwokaturze za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma ten skutek, że zgodnie z zaleceniem wyrażonym w jego uzasadnieniu, ustawodawca winien jednoznacznie określić w ramach art. 66 ust. 1 pkt 2 znowelizowanej ustawy Prawo o adwokaturze wymogi dotyczące stażu zawodowego, maksymalnego okresu, jaki powinien upłynąć od momentu złożenia egzaminu innego niż egzamin adwokacki, co ma zapobiec niebezpieczeństwu nienależytego wykonywania zawodu adwokata. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionując wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wykazał na czym miała polegać błędna wykładnia czyli mylne rozumienie tego przepisu w związku z treścią wyroku TK, jak należało ten przepis rozumieć. Sąd I instancji, aczkolwiek obszernie przytoczył uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jednak błędnie go zinterpretował przyjmując, że 26-letnia przerwa w wykonywaniu przez skarżącego zawodu prawniczego wyklucza wpis na listę adwokatów. Właśnie m.in. ta kwestia wymaga w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawowego uregulowania zmierzającego do ustanowienia zgodności art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z postanowieniami art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Aczkolwiek uzasadnienie wyroku w tej części jest błędne, to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do oceny uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez Sąd I instancji zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu wypada zauważyć, że ta konstytucyjna zasada zawiera ograniczenia zawarte w ustawach m.in. w Prawie o adwokaturze i nie oznacza automatycznego przepływu do różnych zawodów prawniczych. Nie było przy tym konieczności bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Nie można zatem postawić Sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. wobec braku usprawiedliwionych podstaw.