I OZ 966/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/20 o odrzuceniu skargi H.N. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE H.N. w piśmie z dnia 8 kwietnia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem platformy e-PUAP, skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2020 r. wezwał organ do nadesłania w/w skargi w formie dokumentu elektronicznego wraz z urzędowym potwierdzeniem jej przedłożenia. Wójt Gminy [...] przy piśmie z dnia 18 maja 2020 r. nadesłał oryginał skargi H.N. z dnia 8 kwietnia 2020 r. wniesionej w formie elektronicznej, wraz z załącznikami. W związku z negatywną weryfikacją podpisu elektronicznego złożonego przez skarżącą pod załącznikiem, który stanowił skargę do pisma przewodniego, zarządzeniem sędziego z dnia 29 maja 2020 r. wezwano H.N., za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do usunięcia braku formalnego skargi poprzez elektroniczne podpisanie załączników. Skarżąca odebrała powyższe wezwanie w dniu 10 lipca 2020 r. (urzędowe poświadczenie doręczenia, k. 77 akt sądowych). W odpowiedzi nadesłała pismo z dnia 10 lipca 2020 r., do którego dołączyła załącznik zatytułowany "UG_[...]_POZEW_DO_WSA_WARSZAWA.odt". Załączony dokument nie zawierał podpisu elektronicznego. Zarządzeniem sędziego z dnia 5 sierpnia 2020 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez elektroniczne podpisanie załącznika o nazwie "UG_[...]_POZEW_DO_WSA_WARSZAWA.odt". Jednocześnie wyjaśniono, że podpisanie przez skarżącą elektroniczne samego pisma przewodniego nie spełnia wymogów formalnych pisma procesowego wnoszonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Każdorazowo przy wnoszeniu pism, które zawierają załączniki, w szczególności jeśli takim załącznikiem jest faktyczna treść skargi, obowiązkiem skarżącej jest podpisanie całego dokumentu, w tym również załączników. Ponadto zarządzeniem sędziego z dnia 13 sierpnia 2020 r. poinformowano skarżącą, że załączniki do pisma procesowego z dnia 10 lipca 2020 r., wniesionego drogą elektroniczną, a także skargi, nie zostały przez skarżącą poprawnie podpisane. H.N. odebrała powyższe wezwanie w dniu 28 sierpnia 2020 r. (urzędowe poświadczenie doręczenia, k. 96 akt sądowych). W odpowiedzi drogą elektroniczną nadesłała trzy pisma procesowe z dnia 28 sierpnia 2020 r., zawierające załączniki. Żaden z załączonych dokumentów nie został przez skarżącą prawidłowo podpisany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/20: odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymogi te zostały sprecyzowane w art. 46 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Z kolei w świetle art. 46 § 2a P.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stosownie do treści art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższych przepisów wynika, że skarga, jako stanowiąca pismo w postępowaniu sądowym, powinna być opatrzona podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W przypadku braku tego elementu, Sąd winien wezwać stronę składającą skargę do jej podpisania w prawem przewidziany sposób. Nieuzupełnienie w terminie braku formalnego skargi skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie H.N. wniosła skargę drogą elektroniczną. Skargę stanowił załącznik zatytułowany "UG_[...]_POZEW_DO_ WSA_WARSZAWA.odt", załączony do pisma przewodniego zatytułowanego "ZAWIADOMIENIE POZEW PRZECIWKO UG [...]". W załączniku tym znalazły się zarzuty stawiane organowi oraz wnioski skargi. W związku z tym, że podpis elektroniczny został przez skarżącą złożony jedynie pod pismem przewodnim, Sąd wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni, braku formalnego skargi przez jej podpisanie, pod rygorem odrzucenia skargi. H.N., pomimo dwukrotnego wezwania jej do uzupełnienia w/w braku formalnego, nie wykonała prawidłowo zobowiązania i nie nadesłała prawidłowo podpisanego załącznika, jakim jest faktyczna treść skargi, tj. nie nadesłała skargi opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jak również nie podpisała złożonej skargi osobiście. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 i art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a., uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. O zwrocie wpisu od skargi orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia H.N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie – przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, o czym stanowi art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 2a P.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W świetle art. 46 § 2b P.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z art. 49 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd jest zobowiązany do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie H.N. wniosła skargę drogą elektroniczną, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego zatytułowanego "UG_[...]_POZEW_DO_WSA_WARSZAWA.odt", zaś podpis elektroniczny został złożony pod tym właśnie pismem przewodnim. Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżąca nie uzupełniła poprawnie braku formalnego skargi, gdyż podpisem zaufanym podpisała jedynie pismo przewodnie kierowane do Sądu, natomiast nie podpisała skargi, stanowiącej załącznik do tego pisma. Zauważyć należy, iż pismem w sprawie jest zarówno pismo przewodnie, jak i skarga. Ze względu na kategoryczne brzmienie art. 46 § 2a i 2b P.p.s.a. nie można przyjąć, jak czyni to skarżąca, że samo opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. w niniejszej sprawie skargi będącej załącznikiem dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20, 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 747/20 i 29 października 2020 r., sygn. akt: I OZ 815/20 i I OZ 816/20 oraz przywołanej w ich uzasadnieniach argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Poczynione w powołanych orzeczeniach rozważania pomijały bowiem okoliczność, że Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP), służąca do komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób, nie jest systemem sądowym, ale systemem państwowym, na którego funkcjonowanie Sąd nie ma wpływu. Natomiast brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia do korespondencji. Nie ma bowiem przeszkód technicznych, aby strona podpisała skargę w formie podpisu zaufanego lub podpisu kwalifikowanego. Platforma ePUAP technicznie nie pozwala na podpisywanie załączników do wysyłanej korespondencji. W tym celu należy skorzystać z zewnętrznego narzędzia (tzw. Podpisywarka), do którego odwołuje się sam ePUAP – użytkownik przed zalogowaniem dostaje informację: czy chce zalogować się na swoje konto, czy też podpisać plik. W sensie informatycznym ePUAP posługuje się określonym formatem pisma (pismo ogólne – w realiach niniejszej sprawy odpowiednik pisma przewodniego). Użytkownik może w takim piśmie zawrzeć swoje stanowisko i z poziomu ePUAP podpisać to pismo podpisem zaufanym czy podpisem kwalifikowanym. W przypadku dodania do tego pisma załącznika, z poziomu platformy ePUAP nie da się tego załącznika podpisać – należy wcześniej skorzystać ze wskazanego rozwiązania, czyli Podpisywarki. Wystarczy prosta próba – jeżeli wyślemy pismo ogólne, do którego dołożymy załącznik (np. skarga) po czym podpiszemy to pismo ogólne, to "wyciągnięcie" (wyodrębnienie) załącznika – np. poprzez jego zapisanie na dysku celem przesłania dalej – pokaże, że nie jest on podpisany. Stąd też ustawodawca w art. 46 § 2b P.p.s.a. nałożył obowiązek podpisywania załączników. Strona, składając skargę do organu, może wpisać jej treść w formularz pisma ogólnego (dokument w formacie xml) lub załączyć w postaci pliku (doc, pdf itp.) do tego formularza. Nie ma technicznej możliwości przesłania samego pliku – to zawsze będzie załącznik do formularza pisma ogólnego. Formularz jest kontenerem, który zawiera w sobie części składowe w postaci plików – załączniki. W konsekwencji oznacza to, że platforma ePUAP jest pozbawiona technicznych możliwości nadesłania samego załącznika (bez jego uprzedniego "zapakowania" do formularza pisma ogólnego), jak również podpisania załącznika do formularza pisma ogólnego. O ile formularz pisma ogólnego można podpisać zarówno podpisem zaufanym, jak i kwalifikowanym, o tyle nie ma technicznej możliwości podpisania z poziomu ePUAP załącznika. Brak technicznej możliwości podpisania załącznika z poziomu ePUAP nie wyklucza jednak możliwości podpisania takiego dokumentu w innym miejscu, a następnie dołączenia go do korespondencji. Podkreślić należy, iż strona nie musi załączać żadnych dodatkowych plików – treść jej żądania może być zawarta w piśmie ogólnym, które można podpisać w wymagany sposób. Ustawodawca w art. 46 P.p.s.a. rozróżnił podpisywanie dwóch elementów korespondencji elektronicznej: podpisywanie pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego (§ 2a) oraz podpisywanie załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego (§ 2b), których dotyczą zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a P.p.s.a. Tożsamy pogląd, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia: 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 814/20, 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 884/20 oraz 26 listopada 2020 r., sygn. akt: I OZ 938/20, I OZ 939/20, I OZ 940/20 i I OZ 987/20, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.