VI SA/Wa 940/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J.J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania. UZASADNIENIE VI SA/Wa 940/20 UZASADNIENIE W dniu 14 kwietnia 2015 r. na 6 km drogi krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego i trzyosiowej naczepy. Pojazdem członowym kierował A. S., który wykonywał międzynarodowy przejazd drogowy z ładunkiem profili okiennych (ładunek podzielny) w imieniu J. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: P. ("skarżąca", "strona"). Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z dnia 14 kwietnia 2015 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej, stwierdzono, że kontrolowany pojazd członowy poruszając się drogą krajową nr [...] przekroczył dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton. Na skutek dokonanej kontroli pojazdu członowego stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk na pojedynczej osi napędowej - 13 ton (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 tony w górę) - przekroczenie o 3 tony, czyli 30%. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 15.000,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20%. Na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD", "organ"), decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia skargi na decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie. Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 16 grudnia 2019 r. - po wezwaniu przez organ - wnioskodawca sprecyzował, że podstawę prawną ww. wniosku stanowi art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa oraz powołał wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie [...]. W wyroku tym TSUE orzekł, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], GITD wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną GITD z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], uznając m.in., że strona złożyła wniosek w ww. zakresie z zachowaniem ustawowego terminu. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "kpa"), odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. W ocenie organu przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie stanowi na gruncie kpa samoistnej podstawy prawnej, w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony pismem z dnia 11 marca 2020 r. wniósł skargę do WSA w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 87 ust 1, art. 90 ust 1 oraz art. 91 Konstytucji RP; art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 2 oraz art. 150 § 1 kpa. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. GITD postąpił prawidłowo wznawiając postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją. Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw do uchylenia - w trybie wznowienia - nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. Decyzja w tym zakresie powinna bowiem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 kpa (tak m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 2201/19, VI SA/Wa 2497/19, VI SA/Wa 2336-2338/19). Rzeczywiście, w kpa brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy - Ordynacja podatkowa, statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Brak jednoznacznego przepisu w kpa nie powoduje jednak, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Podstawę w ww. zakresie należało wywieść w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Obowiązek wykonania wyroku TSUE nie może budzić bowiem wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie - w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. W wyroku TSUE z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt [...] w sprawie K. NV vs. P. ([...]), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust. 3) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.: 1) organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją; 2) rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3) wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE; 4) zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrok TSUE [...], którego tezy powtórzone zostały także w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt [...]w sprawie R. K. vs. S.GmbH ([...]), wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE - w tym przypadku w sprawie [...], a ostateczną decyzją administracyjną, w niniejszej sprawie jest to decyzją GITD z dnia [...] grudnia 2015 r. W rozpoznawanej sprawie, w kontekście prawa skarżącej do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją GITD, a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie [...], na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie [...], oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach [...]i [...]i-21 G. GmbH ([...]), A. KG ([...]), dawniej I.. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559). Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, czy nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania"). Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 kpa rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości - w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2). Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym przyjął, że w powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE [...], a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z dnia [...] grudnia 2015 r. r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Potwierdzeniem takiego stanowiska są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie [...], którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 kpa. W ponownym postępowaniu GITD zwróci uwagę i właściwie przyjmie wartość parametrów pojazdu skarżącej ustalonych w trakcie kontroli i ujawnionych w protokole z dnia 14 kwietnia 2015 r. Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji podano, że dopuszczalne normy w zakresie nacisku na pojedynczej osi przekroczono o 0,9 tony (stwierdzony nacisk to 10,9 tony), podczas gdy z protokołu kontroli wynika, że nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 13 ton (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 tony w górę) - czyli, że przekroczenie wyniosło 3 tony, czyli 30%. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję. Na wniosek strony skarżącej - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Sąd orzekł także o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego (tj. 200 zł - wpis sądowy, 480 zł - koszty zastępstwa procesowego, 17 zł - równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).