I OW 107/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Burmistrzem Miasta i Gminy W. przez wskazanie organu właściwego w sprawie udzielenia schronienia postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy W. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy S. w dniu [...] kwietnia 2020 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy W. w sprawie z wniosku B. D. z [...] lutego 2020 r. i wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy W. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej we W. w dniu [...] marca 2020 r. przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. kserokopię wniosku o udzielenie schronienia B. D., ostatnio zameldowanemu w [...], gm. W., przebywającemu tymczasowo w [...] gm. S., uznając się niewłaściwym do załatwienia wniosku. Wójt Gminy S. ustalił, że B. D. we wniosku z [...] lutego 2020 r. zwrócił się o przyznanie mieszkania, schronienia jako osobie bezdomnej. Jako ostatnie miejsce zameldowania i zamieszkania wskazał miejscowość [...],[...] W. Pod tym adresem zamieszkiwał od 1998 r. wraz z rodziną. W lutym 2019 r. po opuszczeniu szpitala we W. został przewieziony karetką Pogotowia Ratunkowego do G., lecz nie został wpuszczony do mieszkania. Przy pomocy Policji został zabrany do szpitala we W. Następnie został przewieziony karetką Pogotowia Ratunkowego do miejscowości [...] gmina S., gdzie mieszka matka B. d. – E. D. Właścicielem domu jest I. D. B. D. pozostał wbrew woli brata na czas rekonwalescencji w mieszkaniu (pokój z kuchnią), które zajmuje schorowana 89-letnia matka. Jak poinformował wnioskodawca często dochodzi do ostrych konfliktów pomiędzy nim a bratem. Po operacji stawu biodrowego w lutym 2019 r. B. D. nie porusza się samodzielnie. Na czas zmiany opatrunków pozostawał pod opieką pielęgniarki środowiskowej z G., która przyjeżdżała do S. Wnioskodawca podał, że przebywa w S., ale nie jest to miejsce jego zamieszkania z zamiarem stałego pobytu i nie chce mieszkać w S. Chce natomiast mieszkać we W., gdzie wcześniej zamieszkiwał z rodziną. Organ ustalił również, że B. D. był ostatnio zameldowany na pobyt stały od [...] czerwca 1998 r. do [...] lutego 2016 r. w miejscowości [...], gm. W. (udostępnienie danych jednostkowych z PESEL). Pomimo wymeldowania był mieszkańcem gm. W., gdyż od [...] listopada 2018 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna (zaświadczenie z PUP we W.). Poszukuje pracy i na bieżąco zgłasza się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna. Korzysta z Przychodni Lekarza Rodzinnego w G. Wskazał, że ubiegał się o ustalenie stopnia niepełnosprawności w Powiatowym Zespole d/s Orzekania o Niepełnosprawności we W. (sprawa w toku). Ponadto dwukrotnie w 2019 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy W. o przyznanie lokalu mieszkalnego i dwukrotnie otrzymał pismo odmowne z [...] listopada 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. (pisma z Urzędu Miasta i Gminy W.). W ocenie organu przytoczone okoliczności świadczą o tym, że miejscem zamieszkania B. D. nie jest gmina S., lecz gmina W. To w gminie W. skupia się bowiem centrum spraw życiowych decydujących o zamiarze przebywania i zamieszkiwania. Równocześnie organ uznał, że B. D. posiada status osoby bezdomnej w myśl art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", a jego wniosek powinien być rozpoznany przez organ właściwy według gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. Organ wskazał, że art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w u.p.s. przesłanki muszą występować łącznie. O bezdomności nie świadczy brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt 8 u.p.s. (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 271/16, postanowienie NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt I OW 112/14). B. D. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Był zameldowany na pobyt stały od [...] czerwca 1998 r. do [...] lutego 2016 r. w lokalu położonym w G., do którego nie może powrócić. Skoro ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy było [...], gm. W., to organem właściwym do rozpoznania wniosku o udzielnie schronienia powinien być Burmistrz Miasta i Gminy W. Wnioskujący organ ponadto wskazał, że nawet, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że B. D. nie jest osobą bezdomną i zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 1 u.p.s., to również w tym przypadku organem właściwym do rozpoznania wniosku o udzielnie schronienia powinien być Burmistrz Miasta i Gminy W. Zgodnie z przytoczoną normą prawną właściwość miejscową gminy ustała się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jeżeli chodzi o pojęcie "miejsce zamieszkania", to ponieważ powyższa ustawa nie zawiera własnej definicji, należy posłużyć się definicją zamieszczoną w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), powoływanej dalej jako "K.c." W świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Sytuacja wnioskodawcy nie spełnia łącznie dwóch wymienionych przesłanek powołanej definicji. B. D. wyraża wolę przebywania w gminie ostatniego miejsca stałego zameldowania, czyli w gminie W., to tam jest jego centrum życiowe oraz na tym terenie ma zamiar stałego pobytu. Pomieszkiwanie w domu brata, wbrew jego woli w pokoju matki nie skutkuje przyjęciem, że dana osoba zamieszkuje w tym miejscu, bowiem nie spełnia przesłanek definicji miejsca zamieszkania. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca aktualnie nie posiada stałego zameldowania, ani miejsca zamieszkania. Miejsce czasowego pobytu na czas rekonwalescencji nie może być uznane za miejsce zamieszkania. W związku z powyższym Wójt Gminy S. nie uznał się za organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku B. D. wskazując, że organem właściwym jest Burmistrz Miasta i Gminy W. Wójt Gminy S. wskazał ponadto, że organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, ponieważ organem wyższego stopnia dla Wójta Gminy S. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a dla Burmistrza Miasta i Gminy W. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Burmistrz Miasta i Gminy W. w odpowiedzi z [...] lipca 2020 r. na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Wójta Gminy S. jako właściwego do załatwienia wniosku B. D. o udzielenie schronienia i zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ potwierdził, że B. D. skierował do Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wniosek z [...] lutego 2020 r. o przyznanie mieszkania, schronienia jako osobie bezdomnej. We wniosku tym wskazał, że aktualnie zamieszkuje w miejscowości S., gmina S. Ośrodek Pomocy Społecznej we W. przy piśmie z [...] marca 2020 r. przekazał zatem wniosek według właściwości, w trybie art. 65 § 1 K.p.a., Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. Burmistrz Miasta i Gminy W. wskazał, że B. D. nie zamieszkuje w G. od [...] lutego 2016 r., kiedy to wymeldował się z pobytu stałego po rozwodzie orzeczonym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] o rozwiązaniu małżeństwa B. D. i T. S. Ośrodek Pomocy Społecznej we W. nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej udzielania pomocy społecznej Panu B. D., gdyż po wymeldowaniu się z G. przebywał w S. gmina S., a w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2018 r. odbywał karę pozbawienia wolności. Organ podkreślił, że zameldowanie nie jest równoznaczne ze stałym miejscem zamieszkania. Miejsce stałego zamieszkania znajduje się tam, gdzie osoba przebywa stale, czyli tam, gdzie znajduje się jej centrum życiowe. Miejscem stałego zamieszkania B. D. jest S., gdyż tam stale przebywa, choć nie jest tam zameldowany. B. D. nie jest osobą bezdomną, bowiem odkąd po rozwodzie wymeldował się z pobytu stałego w G., zamieszkuje razem z matką w domu rodzinnym brata w S., zatem gminą właściwą w sprawach z zakresie pomocy społecznej jest Gmina S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 15 lit. b i lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Burmistrzem Miasta i Gminy W., ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku B. D. z [...] lutego 2020 r. o przyznanie schronienia. Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.p.s. udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie ustalenia wymagało to, czy wnioskodawca jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. W przypadku bowiem osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, bez względu na to, kiedy ostatni raz w gminie tej osoba przebywała. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie B. D. zamieszkiwał od [...] czerwca 1998 r. do [...] lutego 2016 r. z rodziną w [...],[...] W., gdzie był zameldowany na stałe. Nie zamieszkuje w G. od [...] lutego 2016 r., kiedy to wymeldował się po rozwodzie orzeczonym wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...] o rozwiązaniu małżeństwa B. D. i T. S. W okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] listopada 2018 r. odbywał karę pozbawienia wolności. Od [...] listopada 2018 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna (zaświadczenie z PUP we W.). Poszukiwał pracy i zgłaszał się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna. Korzysta z Przychodni Lekarza Rodzinnego w G. W lutym 2019 r. przebył operację stawu biodrowego, po której nie porusza się samodzielnie. Po opuszczeniu szpitala we W. został przewieziony karetką Pogotowia Ratunkowego do G., lecz nie został wpuszczony do mieszkania. Przy pomocy Policji został zabrany do szpitala we W., a następnie został przewieziony karetką Pogotowia Ratunkowego do miejscowości [...], gmina S., gdzie mieszka matka B. D. – E. D. Właścicielem domu jest Ireneusz D. – brat wnioskodawcy. B. D. pozostał wbrew woli brata na czas rekonwalescencji w mieszkaniu u 89-letniej matki, z którą dzieli pokój z kuchnią. Matka ze względu na wiek również wymaga opieki. B. D. jest skonfliktowany z bratem. Wnioskodawca określa się jako osoba bezdomna i utrzymuje, że przebywa w S., ale nie jest to miejsce jego zamieszkania z zamiarem stałego pobytu i nie chce mieszkać w S. Chce natomiast mieszkać we W. Z nadesłanego do akt sądowych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lipca 2020 r. wynika, że B. D. nie ma stałego adresu zamieszkania. Z akt sprawy nadesłanych przez organ wynika ponadto, że występował dwukrotnie w 2019 r. do Urzędu Miasta i Gminy W. o przyznanie lokalu mieszkalnego (pisma Urzędu Miasta i Gminy W. z [...] listopada 2019 r. i [...] stycznia 2020 r.). Powyższe okoliczności wskazują, że w odniesieniu do B. D. trudno mówić o ześrodkowaniu aktywności życiowej w określonej miejscowości. Nie można zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., do którego należy się odwołać, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje tego określenia. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Powyższe wskazuje, że przebywanie w mieszkaniu brata i dzielenie pokoju z matką, która ze względu na wiek sama wymaga opieki, nie może być traktowane jako miejsce zamieszkania B. D. w rozumieniu art. 25 K.c. Okoliczności sprawy pozwalają zatem przyjąć, że wnioskujący o przyznanie schronienia tymczasowego jest osobą bezdomną. Nie ma więc podstaw do ustalenia organu właściwego w sprawie zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. Bez znaczenia dla sprawy pozostają przy tym okoliczności powoływane przez Burmistrza Miasta i Gminy W. dotyczące wymeldowania w 2016 r. i przebywania po operacji w 2019 r. w S., gmina S. Nie świadczą one o tym, że B. D. posiada miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Jak już wskazano powyżej o bezdomności świadczy m.in. niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym i brak zameldowania na pobyt stały, co niewątpliwie ma miejsce w przypadku B. D. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika bowiem, że B. D. nie może zamieszkiwać w domu brata w S. Skoro z akt sprawy wynika, że B. D. jest osobą bezdomną to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o jego skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy W. - jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania wyjaśnić trzeba, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 P.p.s.a. podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OW 132/12, System Informacji Prawnej LEX). Oznacza to, że stosownie do art. 209 P.p.s.a., brak jest podstaw do zamieszczenia w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania.