II OSK 875/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 560/07 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 560/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie z [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy skierowania M. S. do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej celem weryfikacji otrzymanej kategorii zdrowia "E". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zarówno organ I, jak i II instancji, jako podstawę wydania decyzji wskazał m. in. art. 29 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. - o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), zgodnie z którymi poborowych i żołnierzy rezerwy kieruje z urzędu lub na ich wniosek do wojskowej komisji lekarskiej wojskowy komendant uzupełnień, przy czym skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej na wniosek tych osób może nastąpić wyłącznie w przypadku istnienia uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych. Organy uznając, że nie zachodzą potrzeby uzupełnieniowe Sił Zbrojnych, odmówiły skierowania skarżącego do wojskowej komisji lekarskiej. Przepis art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, określa właściwość wojskowych komisji lekarskich i stanowi, iż komisje te właściwe są do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: - poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, żołnierzy rezerwy. Należy jednak mieć wzgląd na treść art. 28 ust. 4 wskazanej ustawy, który stanowi, że ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu lub na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Zatem, wniosek z 14 sierpnia 2007 r. o podwyższenie kategorii zdrowia (k. 11, akt administracyjnych) należało potraktować jako wniosek o zmianę ostatecznego orzeczenia z dnia [...] marca 2005 r. Powiatowej Komisji Lekarskiej Nr [...] L., w przedmiocie kategorii zdolności skarżącego do czynnej służby wojskowej, i przekazać organowi właściwemu. Podkreślono, iż organ wszczynając postępowanie na żądanie strony, z urzędu bada swoją właściwość i w razie negatywnego wyniku tej kontroli, nie podejmuje czynności, lecz przekazuje podanie do organu właściwego. Natomiast, jeżeli organ wszczął postępowanie, pomimo swojej niewłaściwości to zobowiązany jest postępowanie takie umorzyć (art. 105 § 1 kpa). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 2006 r. w sprawie komisji lekarskich oraz wynagrodzenia za udział w ich pracy (Dz. U. Nr 18, poz. 142), powiatowa komisja lekarska działa w terminie określonym w wojewódzkim planie poboru, z zastrzeżeniem § 4, który w ustępie 2 stanowi, iż przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej może w uzasadnionym przypadku zarządzić posiedzenie komisji po upływie terminu określonego w paragrafie 3, jeżeli zaistnieją okoliczności, o których mowa w art., 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z uzasadnienia decyzji zarówno Wojskowego Komendanta Uzupełnień, jak i Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, nie wynika czy organy te dokonały ustaleń dotyczących urzędowania powiatowej komisji lekarskiej. Jeżeli zatem, wniosek złożony został do niewłaściwego organu (Wojskowego Komendanta Uzupełnień), a dotyczył ponownego orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej, to zgodnie z art. 65 § 1 kpa, organ ten zobowiązany był do przekazania go organowi właściwemu, tj. powiatowej komisji lekarskiej. Ponadto, organ powinien ustalić czy komisja w tym czasie urzęduje oraz czy nie zachodzi uzasadniony przypadek, żeby przewodniczący komisji zarządził jej posiedzenie mimo upływu okresu jej urzędowania (§ 3 i 4 rozporządzenia RM z 24 stycznia 2006 r. w sprawie komisji lekarskich (...). Ustalenia te winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podniesiono również, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, poborowymi są mężczyźni, którzy w danym roku kalendarzowym kończą dziewiętnaście lat (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt: II OSK 811/06). Zdaniem sądu skarżący uprawniony był do złożenia wniosku o zmianę orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej, natomiast Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w Lublinie – organ, do którego wniosek został złożony - powinien przekazać sprawę do organu właściwego w przedmiotowej sprawie tj. do powiatowej komisji lekarskiej, która zgodnie z powołanym powyżej art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, może zmienić ostatecznie orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie, zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w oparciu o art. 174 pkt l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzut naruszenia prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez stwierdzenie, że nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie; b) niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 4 tejże ustawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszy jest moment złożenia przez poborowego wniosku o skierowanie do komisji lekarskiej. Wniosek złożony został do Wojskowego Komendanta Uzupełnień Lublin - [...] w miesiącu sierpniu 2007 r., a więc w terminie, kiedy powiatowa komisja lekarska nie urzęduje. Zgodnie z wojewódzkim planem poboru powiatowe komisje lekarskie urzędują w okresie poboru, a więc między lutym a kwietniem - różnice mogą się sprowadzać do dat dziennych w obrębie tych miesięcy. Jest to fakt wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz dodatkowo znany wojskowym komendantom uzupełnień z urzędu i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska w sprawach orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowych właściwe są wojskowe komisje lekarskie. Do komisji tych z kolei poborowi kierowani są przez wojskowych komendantów uzupełnień. O prawidłowości powyższej procedury świadczy wyrok NSA z 12.01.2001 r., III SA 2715/00, gdzie stwierdzono, iż "Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień miał obowiązek, zgodnie z art. 29 ustawy (...) o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (...) skierowania skarżącego do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej po zakończeniu urzędowania przez powiatową komisję lekarską (skierowanie z dnia 28.6.2000 r.)". Podkreślono przy tym, że od momentu ogłoszenia ww. wyroku brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 4 nie uległo zmianie. W przedmiocie kierowania poborowych do komisji lekarskich zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 28 ust. 4 i art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 26 ust. 1. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej należy do powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 1. Z kolei art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, iż wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: 1) poborowych, w okresie kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, 2) żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową, 3) żołnierzy rezerwy. Art. 29 ust. 2 ustawy stanowi dalej, iż osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, kieruje z urzędu lub na wniosek tych osób do wojskowej komisji lekarskiej wojskowy komendant uzupełnień, a osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2 - dowódca jednostki wojskowej. Z kolei art. 28 ust. 4 ustawy określa, iż ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 28 ust. 4 ustawy, stosując go niewłaściwie do rozpatrywanego stanu faktycznego i dokonując równocześnie błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 ustawy, wskutek czego stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą one zostać zastosowane. Sąd przyjął, że wniosek poborowego o zmianę posiadanej kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej winien zostać rozpoznany przez powiatową komisję lekarską na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy, niezależnie od tego czy komisja ta urzęduje w danym momencie. Sąd pominął natomiast przepis art. 29 ust. 2 ustawy, który upoważnia wojskowego komendanta uzupełnień do skierowania poborowego do wojskowej komisji lekarskiej w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, błędnie przyjmując, iż brak jest podstaw do jego zastosowania. Wobec powyższego Sąd uznał, iż powyższe decyzje wydane zostały przez niewłaściwe organy administracji publicznej, gdyż organy wojskowe jako niewłaściwe rzeczowo winny przekazać zgodnie z art. 65 § 1 kpa wniosek poborowego o zmianę kategorii zdolności do czynnej, służby wojskowej organowi właściwemu, tj. powiatowej komisji lekarskiej. Skoro skarżący złożył wniosek z 14 sierpnia 2007 r. o podwyższenie kategorii zdrowia należało potraktować go jako wniosek o zmianę ostatecznego orzeczenia z dnia 22 marca 2005 r. Powiatowej Komisji Lekarskiej nr 1, w przedmiocie kategorii zdolności skarżącego do czynnej służby wojskowej i przekazać organowi właściwemu w rozumieniu art. 28 ust. 4 ustawy. Nie można się zgodzić z taką wykładnią Sądu. Gdyby przyjąć, że niezależnie od daty złożenia przez poborowego wniosku o skierowanie do komisji lekarskiej celem zmiany orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej (w ramach poboru, czy poza terminem poboru), wojskowy komendant uzupełnień jest niewłaściwy do rozpatrzenia tego wniosku i winien go przesłać na podstawie art. 65 § 1 kpa do powiatowej komisji lekarskiej, niezależnie od tego, czy ona urzęduje, czy też nie, to wówczas wojskowy komendant uzupełnień pozbawiony zostałby swoich uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy nie daje postaw do takiej interpretacji, skoro przepis wprost stwierdza, że wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska - bez jakichkolwiek dodatkowych wymogów lub ograniczeń, w tym również pomijając kwestię uprzedniego orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej. Również art. 26 ust. 1 ustawy zawierający ogólne zasady dotyczące właściwości organów w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowych, nie przewiduje w tym względzie żadnych rozwiązań szczegółowych, które uprawniałyby do przyjęcia stanowiska, iż wyłącznie właściwymi do orzekania o tej zdolności są powiatowe komisje lekarskie, w tym również w rozumieniu art. 28 ust. 4. Przepis ten z samego swojego brzmienia ma charakter szczególny, przewidując swego rodzaju wyjątkowy tryb postępowania i jako taki nie może być traktowany jak podstawowa zasada postępowania w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowych. Szczególny charakter postępowania przewidzianego w tym przepisie potwierdza przytoczony przez Sąd przepis § 4 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2006 r. w sprawie komisji lekarskich (...), zgodnie z którym "przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej może, w uzasadnionym wypadku, zarządzić posiedzenie komisji po upływie terminu określonego w wojewódzkim planie poboru, jeżeli zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy." Zatem błędna jest w tym zakresie wykładnia sądu prowadząca do stwierdzenia o niewłaściwości wojskowego komendanta uzupełnień do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w momencie, kiedy nie urzędowała powiatowa komisja lekarska. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne, a zaprezentowane rozumowanie w istocie jest sprzeczne, jeśli wziąć pod uwagę zalecenia, co do procedury, jaką winien wdrożyć Wojskowy Komendant Uzupełnień i jaka zdaniem Sądu wynika z przytoczonych przepisów odnośnie kierowania poborowych do komisji lekarskich. Z jednej strony Sąd wskazuje, że organ wojskowy jest niewłaściwy i winien na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać wniosek według właściwości do powiatowej komisji lekarskiej, z drugiej zaś nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie, czy powiatowa komisja lekarska urzęduje lub zbierze się w trybie nadzwyczajnym. Rozumowanie takie zawiera w sobie sprzeczność, skoro przekazanie sprawy według właściwości na podstawie art. 65 kpa oznacza, że organ nie podejmuje w sprawie żadnych czynności, a co za tym idzie, nie prowadząc postępowania nie może go zakończyć poprzez wydanie decyzji. Stąd też zalecenie zamieszczania w uzasadnieniu decyzji poczynionych ustaleń jest całkowicie niezrozumiałe w świetle pozostałych argumentów uzasadnienia. Prawidłowa wykładnia wspomnianych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, iż kwestionowane decyzje zostały wydane przez właściwe organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Przepis art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że wojskowe komisje lekarskie nie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, jeżeli przedmiotem postępowania jest żądanie zmiany ostatecznego orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej, z powodu istotnych zmian w stanie zdrowia poborowego. Dowodem na to jest treść uregulowania zawartego § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 2006 r. w sprawie komisji lekarskich oraz wynagrodzenia za udział w ich pracy (Dz. U. Nr 18, poz. 142) stanowiącego, że przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej może w uzasadnionym przypadku zarządzić posiedzenie komisji po upływie terminu określonego w paragrafie 3, jeżeli zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.