II SA/Wa 1008/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 10 i § 6 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Rada Gminy W. w dniu [...] marca 2019 r. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie uchwalenia regulaminu Targowiska Gminnego "[...]" w W. W § 1 uchwały określono usytuowanie targowiska gminnego (działka ew. nr [...] oraz [...] stanowiąca własność Gminy W.), w § 2 stwierdzono, że zasady korzystania z Targowiska Gminnego "[...]" określa Regulamin Targowiska, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy W. (§ 3). W § 4 postanowiono, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2019 r. Uchwała Rady Gminy W. z [...] marca 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 29 marca 2019 r. (pod poz. 4154). Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy W. w dniu [...] marca 2019 r. przedłożył Wojewodzie [...] niniejszą uchwalę, w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, w dniu 16 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 5 pkt 1, § 5 pkt 6, § 5 pkt 7, § 5 pkt 10 oraz § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 1 do tej uchwały, na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Organ nadzoru powołał się na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1333/15 i stwierdził, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne (niezgodne z zasadami legislacji), ponieważ powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zdaniem Wojewody [...], zakazy wprowadzone przez Radę Gminy w § 5 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały ("Na targowisku zabrania się zaśmiecania i zanieczyszczania terenu"), § 5 pkt 6 ("Na targowisku zabrania się używania petard i otwartego ognia") oraz § 5 pkt 7 (Na targowisku zabrania się używania urządzeń nagłaśniających, utrudniających komunikowanie się handlujących z kupującymi"), zostały uregulowane w ustawach oraz innych aktach prawa miejscowego, a Rada Gminy W. uchwalając tego rodzaju zakazy, przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych. Zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania terenu został zawarty w art. 144 i art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 150 ze zm.). Wojewoda [...] podniósł, że zakazy używania petard i otwartego ognia zostały zawarte w art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń, kwestie dotyczące wyznaczenia miejsc, w których może zostać rozpalone ognisko, zostały określone w akcie wykonawczym do ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.) tj. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. poz. 719 ze zm.), natomiast zasady używania wyrobów pirotechnicznych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45 ze zm.), w tym zwłaszcza art. 9 tej ustawy. W odniesieniu do zakazu używania na targowisku urządzeń nagłaśniających, utrudniających komunikowanie się handlujących z kupującymi (§ 5 pkt 7 załącznika nr 1 uchwały), Wojewoda [...] powołał się na art. 51 § 1 i art. 107 Kodeksu wykroczeń. Organ nadzoru podniósł, że pozostawia do uznania Sądu kwestie legalności zakazu wprowadzania psów na targowisku (§ 5 pkt 10 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały). Jednocześnie stwierdził, że zakaz ten jest "zbyt daleko idący" i nadmiernie ograniczający swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli psów oraz że wprowadzenie przez radę gminy w uchwale zakazu wprowadzania psów do obiektu użyteczności publicznej "stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 726/17, na podstawie przepisów powołanej ustawy "(...) organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Zdaniem Sądu, jest dopuszczalne, w szczególnych przypadkach, wprowadzenie ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, podyktowane ochroną roślin, ale wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Z kolei NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody [...], Rada Gminy W. nie posiadała upoważnienia ustawowego do regulowania obowiązku o którym mowa w § 6 pkt 1, załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy W. z [...] marca 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, osoby przebywające na targowisku zobowiązane są do posiadania dokumentu tożsamości, dokumentów upoważniających do prowadzenia działalności handlowej, ważnego dowodu uiszczenia opłaty targowej. Ustawy nadają organom państwowym i instytucjom upoważnienie do legitymowania. Żadne jednak przepisy nie przewidują obowiązku posiadania dokumentu tożsamości w ogóle przez osoby, które ukończyły 18 lat. Odrębną kwestią jest ustalenie tożsamości osoby na podstawie oświadczenia ustnego, o czym stanowi art. 65 kodeksu wykroczeń. Organ nadzoru, odnosząc się do przepisu § 6 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały ("Osoby prowadzące handel na targowisku zobowiązane są do utrzymania czystości w obrębie stanowiska handlowego w czasie i po zakończeniu handlu. Zabrania się usuwania odpadów poza wyznaczone do tego miejsca na terenie targowiska. W przypadku niewykonania tego obowiązku prace zostaną wykonane zastępczo a kosztami zostanie obciążona osoba zajmująca dane miejsce"), podał, że zgodnie z art. 145 kodeksu wykroczeń, kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Ponadto stwierdził, że kwestie dotyczące utrzymania czystości na terenie gminy zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w art. 4 zawiera delegację do rad gmin do uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach oraz określa, jakie regulamin akt prawa miejscowego ma zawierać. To regulamin, a powinien regulować zasady utrzymania czystości i porządku w gminach, a nie w regulaminie targowiska gminnego (np. w § 5 pkt 1). Zdaniem organu nadzoru narusza istotnie prawo § 6 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały, który nakłada na osoby przebywające na targowisku obowiązek przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Wojewoda stwierdził, że kwestie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych zostały uregulowane w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, a zasady egzekwowania odpowiedzialności za nieprzestrzeganie obowiązków przeciwpożarowych w art. 8 kodeksu wykroczeń. Rada Gminy nie posiadała więc upoważnienia do regulowania tego typu kwestii w regulaminie targowiska gminnego. Rada Gminy W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest uprawniona do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, a więc do formułowania norm i zasad postępowania, reguł zachowania na należących do niej obiektach (m. on na terenie targowiska gminnego "[...]"). Zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego porządku prawnego, nie stoi w sprzeczności z przepisami ani ich nie modyfikuje, nie ustanawia odrębnego reżimu odpowiedzialności cywilnej czy karnej. Niektóre postanowienia ustanawiają zupełnie nowe reguły postępowania, inne zaś konkretyzują powszechnie obowiązujące norm, co jest zabiegiem pożądanym z punktu widzenia praworządności. Rada Gminy nie zgodziła się z organem nadzoru, że przepisy objęte jego skargą, rzeczywiście regulowały identyczne kwestie. Przepis § 5 pkt 1 załącznika nr 1 do regulaminu stanowi, że na targowisku zabrania się (...) zaśmiecania i zanieczyszczania terenu, natomiast art. 144 kodeksu wykroczeń stanowi o ochronie roślinności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Z kolei przepis § 5 pkt 7 regulaminu, który zabrania używania na targowisku urządzeń nagłaśniających uniemożliwiających komunikowanie się handlujących z kupującymi, nie jest powtórzeniem art. 51 kodeksu wykroczeń, który stanowi o prawie obywateli do niezakłóconego spokoju i porządku publicznego oraz niezakłócanego spoczynku nocnego. Nie można również przyjąć, że nakaz utrzymania czystości na stanowisku targowym (§ 6 pkt 2) stanowił powtórzenie art. 145 kodeksu wykroczeń, ustanawiającego ogólny zakaz zaśmiecania miejsc publicznych, a zawarty w § 6 pkt 3 nakaz stosowania się do przepisów przeciwpożarowych w istotny sposób naruszał przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej czy art. 82 kodeksu wykroczeń. W odniesieniu do zakazu wprowadzania psów na targowisko, Rada Gminy podniosła, że ustanowienie takiego zakazu w miejscu gdzie wystawiana jest żywność przeznaczona do sprzedaży jest w pełni uzasadnione ochroną zdrowia kupujących. Zdaniem Rady Gminy nie ma podstaw do tego, aby uznać, że nie może wprowadzić wymogu posiadania dokumentu tożsamości czy dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty targowej. Jest to przecież niezbędne, aby ustalić, czy z zarezerwowanego stoiska korzysta właściwa osoba oraz czy uiściła wymaganą przepisami opłatę targową. Rada Gminy stwierdziła, że nie działała z przekroczeniem uprawnień wynikających z przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały. Nawet gdyby uznać przeciwnie, to nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszeń prawa o istotnym charakterze (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zaskarżone przepisy regulaminu co najwyżej powtarzają obowiązujące normy, konkretyzują je w odniesieniu do targowiska gminnego, nie modyfikują jednak ich treści. Wójt dodał, że Wojewoda nie wskazał zresztą jakie konkretnie przepisy zostały naruszone w zaskarżonej uchwale. Nie można przecież uznać, że Rada naruszyła przepisy kodeksu wykroczeń. Takie "naruszenie" uzasadniałoby raczej sporządzenie wniosku o ukaranie do sądu powszechnego, nie zaś skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Rady Gminy W. z [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "[...]" stanowi akt prawa miejscowego, wydany w ramach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przyjmuje się na ogół, że wszystkie akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym uchwały rady gminy) mają charakter aktów wykonawczych. Niemniej jednak w świetle art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż przy wydawaniu aktów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzeń. Konstytucja nie wymaga, by były to akty wydawane na mocy "szczegółowego" upoważnienia, a jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To stanowisko odnosi się szczególnie do prawa miejscowego wydawanego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Te akty nie wymagają bowiem, poza upoważnieniem zawartym we wspomnianym art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, żadnego innego, szczegółowego upoważnienia ustawowego. Wojewoda zarzucił określonym w skardze postanowieniom uchwały istotne naruszenie prawa przez wkraczanie w materię normatywną, stanowiącą przedmiot regulacji wskazanych przez niego aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdził, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne i dezinformujące, niezgodne z zasadami legislacji. Zarzuty Wojewody nie są, zdaniem Sądu klarowne, budzą wątpliwości co do tego, czy istotnym naruszeniem prawa przez prawodawcę lokalnego jest w tym przypadku wypowiadanie się w sprawach, których dotyczą regulacje ustawowe, czy też dopiero powtarzanie w uchwale lub zarządzeniu przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Te dwa stany faktyczne różnią się od siebie i ich wpływ na ocenę legalności aktu prawa miejscowego nie może być jednakowy. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi wynika, że organ nadzoru odnosi materię stanowiącą przedmiot kwestionowanych postanowień uchwały jedynie do wskazanych przepisów ustawowych albo nawet do całych ustaw, bez podania konkretnych ich przepisów. Te zestawienia nie obejmują porównania treści postanowień uchwały z treścią odpowiednich przepisów prawnych, nie prowadzą zatem do wykazania, że mamy do czynienia z powtarzaniem w uchwale treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego albo ze sprzecznością objętych skargą postanowień uchwały z konkretnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Można zauważyć, że uregulowanie w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) wymaga siłą rzeczy odniesienia się do wielu zachowań podmiotów korzystających z tych obiektów, które nie pozostają w całkowitej próżni prawnej myślowego przeniesienia (są prawnie obojętne). Sens objęcia tych zachowań regulacją odnoszącą się do konkretnych obiektów albo urządzeń użyteczności publicznej wyraża się więc w potrzebie indywidualizacji na użytek konkretnego przypadku, ogólnych reguł postępowania, określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dokonywanej w granicach tego prawa. Taka regulacja ma również, zdaniem Sądu, znaczenie informacyjne i zarazem wychowawcze. Trudno bowiem oczekiwać od korzystających z tych obiektów i urządzeń znajomości prawa powszechnie obowiązującego, rozproszonego w wielu aktach prawnych, mających związek z korzystaniem z tych obiektów i urządzeń. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stawia, wzorem art. 40 ust. 3 tej ustawy, wymagania - ograniczenia zakresu stanowienia prawa na tej podstawie do spraw nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. A zatem rozumując a contrario można przyjąć, że takie wymaganie w tym przypadku nie obowiązuje. Według § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, w uchwale i zarządzeniu organu samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uzasadnieniem tej zasady jest zapobieganie nieuprawnionemu wchodzeniu prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, mogącemu w skutkach wywołać u adresatów norm prawa miejscowego wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Zdaniem Sądu takie niebezpieczeństwo myślowego przeniesienia nie zachodzi w przypadku aktu dotyczącego konkretnego, indywidualnie oznaczonego miejsca, nie będącego więc aktem powszechnie obowiązującym na obszarze danej jednostki samorządowej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że "Zasady techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. "Zasady techniki prawodawczej" nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Są one bowiem zbiorem reguł wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne. Akt jednostki samorządu terytorialnego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. np. wyroku NSA z 25 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 791/19). Według Trybunału Konstytucyjnego (np. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004/4/36) naruszenie Zasad jedynie wyjątkowo może jednak prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, wtedy gdy naruszenie to jest poważne i stanowi jednocześnie naruszenie którejś z podstawowych zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). W ocenie Sądu żadne z kwestionowanych postanowień uchwały zawierającej regulamin Targowiska Gminnego "[...]" w W. nie stanowi powtórzenia konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Te postanowienia dotyczą, co prawda materii uregulowanej w wielu przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jednakże nie są z tymi przepisami identyczne, sprzeczne, ani ich w istotny sposób nie modyfikują. Nie mają uzasadnienia stwierdzenia organu, że niektóre kwestionowane przez niego postanowienia uchwały stanowią powtórzenie np. określonych przepisów ustawy - Kodeks wykroczeń. Kodeks wykroczeń reguluje odpowiedzialność za wykroczenia stanowiące czyny społecznie szkodliwe, zabronione przez ustawę pod groźbą kary (art.1 § 1). Zakazy zawarte w uchwale (Regulaminie) nie dotyczą zachowań o treści i wadze pozwalającej je uznać za odpowiedniki czynów kwalifikowanych jako wykroczenia. Kodeks wykroczeń i Regulamin targowiska nie dotyczą więc, co do zasady, tej samej materii. Czym innym jest np. używanie urządzeń nagłaśniających, utrudniających komunikowanie się handlujących z kupującymi (§ 5 pkt 7 Regulaminu), czym innym natomiast zawinione zakłócanie spokoju i porządku publicznego albo spoczynku nocnego, krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem (art. 51 § 1 k.w.). To samo można powiedzieć o relacji ustanowionego w uchwale - Regulaminie targowiska zakazu używania petard i otwartego ognia (§ 5 pkt 6) do treści art. 82 § 1 Kodeksu wykroczeń, który określa wymienione w nim czynności, jeżeli mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji. Sąd podziela natomiast zarzuty podniesione w stosunku do § 5 pkt 10 Regulaminu (zakaz wprowadzania na targowisko psów, z wyjątkiem psów - przewodników) i § 6 pkt 1 (obowiązek posiadania przy sobie przez osoby handlujące dowodu tożsamości). W tym pierwszym przypadku mamy do czynienia z ingerencją w wolności obywatelskie, wyrażające się w możliwości posiadania psa i zarazem w swobodzie poruszania się. Tego rodzaju ograniczenia wymagają zastosowania ustawy. Podstawy prawnej rangi ustawowej dla Rady Gminy do wprowadzenia takiego zakazu nie można wywodzić z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakazuje radzie określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wynika z tego, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 56/20, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Nie ma również dostatecznego prawnego uzasadnienia nałożenie na osoby prowadzące handel na targowisku obowiązku posiadania przy sobie dowodu tożsamości. Uznając nawet to wymaganie za uzasadnione, np. z punktu widzenia kontroli legalności czynności handlowych prowadzonych na targowisku, należy zakwalifikować ten obowiązek również do materii ustawowej. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) stwierdził nieważność § 5 pkt 10 i § 6 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy W. z [...] marca 2019 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia regulaminu Targowiska Gminnego "[...]" w W. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 5 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.