II OSK 2098/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Łodygowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 290/10 w sprawie ze skargi Gminy Łodygowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 lutego 2010 r. nr NP/II/0911/47/10 w przedmiocie powierzenia obowiązków kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 2098/10 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 czerwca 2010 r., IV SA/Gl 290/10 oddalił skargę Gminy Łodygowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 18 lutego 2010 r., nr NP/II/0911/47/10 w przedmiocie powierzenia obowiązków kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego. Stwierdził, że stosownie do treści art. 122 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przy tym ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest równoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji (art. 121 ust. 4 tej ustawy). Niekwestionowana przez obie strony okolicznością jest to, że E. W. nie posiadała specjalizacji wymaganej art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji nie miała uprawnień do pełnienia funkcji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodygowicach. Stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że dany akt prawa został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie zarządzenia na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie zarządzenia derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Tymczasem stwierdzenie nieważności zarządzenia wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. W tej ostatniej sytuacji zarządzenie należy potraktować tak jakby nigdy nie zostało podjęte. Powyższe ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tegoż aktu. Samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które dany akt mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał - por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 1275/09, a także postanowienie NSA z 13 września 2006 r., II OSK 758/06 i postanowienie NSA z 27 września 2007 r., OSK 1046/07. Innymi słowy, uchylenie przez Wojewodę przedmiotowego zarządzenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżone zarządzenie w ten sposób, że akt ten skutek wywiera od początku, przez co następuje powrót do sytuacji sprzed podjęcia uchylonego zarządzenia Wójta. Podzielono stanowisko Wojewody, że fakt braku wiedzy po stronie organu nadzoru o wcześniejszym uchyleniu zarządzenia przez Burmistrza, nie ma znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Sprawowana bowiem przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej oparta jest na kryterium legalności, skutkiem czego z obrotu prawnego powinien zostać wyeliminowany akt niezgodny z prawem. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości. Wniesioną od niego skargę kasacyjną Gminy Łodygowice oparła na podstawie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ nadzoru mógł podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze wobec zarządzenia, którego zostało wycofane z obrotu prawnego; - błędnej interpretacji art. 54 § 3 w związku z art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), że uchylenie w trybie tego przepisu przez Wójta Gminy zakwestionowanego zarządzenia nie wywołuje skutków prawnych, a w konsekwencji rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte po dacie uchylenia go przez organ gminy nie podlega uchyleniu w trybie art. 148 p.p.s.a. Na tej podstawie wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Zarządzeniem z 28 września 2007 r. nr 50/2007 Wójt powierzył pełnienie obowiązków kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodygowicach do czasu wyłonienia kandydata na to stanowisko w drodze konkursu E. W., która nie spełniała wymogów określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Na wniosek Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Śląskiego UW z 5 stycznia 2010 r. zarządzenie Nr 50/2007 wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi obsady stanowiska kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zostało przekazane Wojewodzie. Dnia 12 lutego 2010 r. wpłynęło zawiadomienie Wojewody Śląskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Tego samego Wójt Gminy kierując się dyspozycją art. 54 § 3 p.p.s.a uchylił własne zarządzenie z 28 września 2007 r. Informacja o uchyleniu zarządzenia została przekazana organowi nadzoru przesyłką pocztową 15 lutego 2010 r. (doręczona w dniu 19 lutego 2010 r.). Wojewoda Śląski podjął rozstrzygnięcie nadzorcze wobec zarządzenia Nr 50/2007 Wójta Gminy Łodygowice 18 lutego 2010 r. W świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego sprawy, poza sporem pozostaje fakt, że w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, akt którego rozstrzygnięcie dotyczyło był wycofany z obiegu od 6 dni. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. zarządzenie organu sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia. W rozpatrywanej sprawie w dacie podjęcia decyzji przez Wojewodę Śląskiego o nieważności zarządzenia Wójta z 28 września 2007 r. Nr 50/2007 takiego zarządzenia już nie było w obrocie prawnym. Zatem decyzja o stwierdzeniu nieważności jest bezprzedmiotowa, a postępowanie powinno być umorzone. Podkreślić należy, że Wójt Gminy stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a więc w możliwie najkrótszym terminie, wyeliminował z obrotu prawnego wadliwy akt. Bezspornym jest, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego nie było aktu, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Zatem rozstrzygnięcie to jako bezprzedmiotowe powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego bądź przez sam organ nadzoru lub przez Sąd w następstwie skargi. Za takim stanowiskiem skarżącego przemawia konstrukcja prawna art. 54 § 3 w związku z art. 148 p.p.s.a. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia w/w przepisów postępowania. Rozważania Sądu, co do odmiennych skutków prawnych związanych z uchyleniem przez Wójta Gminy Łodygowice własnego zarządzenia a skutkami prawnymi związanymi z rozstrzygnięciem nadzorczym, nie mają znaczenia w świetle faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze w dacie jego podejmowania dotyczyło aktu nieistniejącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że organ nadzoru mógł podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze wobec zarządzenia, którego zostało wycofane z obrotu prawnego jest bezzasadny, ponieważ uchylenie zarządzenia na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie zarządzenia derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Tymczasem stwierdzenie nieważności zarządzenia przez organ nadzoru wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc. W powyższej sytuacji zarządzenie należy traktować tak, jakby nigdy nie zostało podjęte. Samo zaś uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które dany akt mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Stanowisko to powszechnie zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. orzeczenia przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie doszło również do naruszenia art. 54 § 3 w związku z art. 148 p.p.s.a., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu nadzorczym (art. 84 – 100 u.s.g.). Zawiadomienie Wójta Gminy Łodygowice o wszczęciu postępowania nadzorczego przez Wojewodę Śląskiego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 50/2007 Wójta Gminy Łodygowice z 28 września 2007 r. w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodygowicach nie spowodowało wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Oznacza to, że Wójt nie był uprawniony do zastosowania trybu autokontroli, który został uregulowany w art. 54 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.