VII SA/Wa 764/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB w Powiecie [...]") z [...] listopada 2019 r., Nr [...] nakazującej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 22 maja 2018 r. J R (dalej: "wnioskodawca") zwrócił się do organu I instancji o sprawdzenie zabudowań na działce nr [...] pod adresem [...] należącej do J B (dalej: "inwestor"). W dniu [...] lipca 2018 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...], istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny. W trakcie kontroli widoczne były roboty dociepleniowe od strony zachodniej, a także rozbudowę o wymiarze około 4 m x 5 m. Nie przedstawiono pozwolenia na powyższą rozbudowę. Następnie zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego obiektu. W dniu [...] stycznia 2019 r. w siedzibie organu powiatowego przesłuchano inwestora, który oświadczył, że około 2014 - 2015 roku na istniejących tarasach wzniesiono parterowe pomieszczenie (rys. D) oraz pomieszczenie "A" z tym, że wcześniej na części "A" był drewniany ganek. Część "A" aktualnie ma około 30 m2. Część "D" bez zadaszenia ma wymiary około 4 m x 5 m, bez nadbudowy. Inwestor poinformował również, że domurował murek, na którym oparł zadaszenie o wymiarach około 4,5 m x 5 m. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., Nr [...]PINB w Powiecie [...]wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nakazał zabezpieczyć budowę przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Termin ten został następnie przedłużony. W związku z niedostarczeniem wymaganej dokumentacji PINB w Powiecie [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nakazał rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - po stronie południowej parterowe pomieszczenie o wymiarach 4 m x 5 m tak jak na zdjęciu z akt sprawy "D" oraz po stronie północnej pomieszczenie o powierzchni około 30 m2 "A", a także zadaszenie oparte na ścianach (ganek) o wymiarach 4,5 m x 5 m w miejscu oznaczonym na dokumentacji fotograficznej "B" i "C". Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł inwestor, domagając się jego uchylenia. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w Powiecie [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepisy te wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. W katalogu tym jest mowa o wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego). W ocenie [...]WINB oznacza to, że przedmiotowa inwestycja jest rozbudową, na którą zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, a której samowolne wykonanie skutkuje zastosowaniem trybu art. 48 Prawa budowlanego. Równocześnie w niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB w Powiecie [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...] i nakazał zabezpieczyć budowę przed dostępem osób postronnych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto na gruncie art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 omawianej ustawy. W przedmiotowej sprawie sam J B oświadczył, że jest inwestorem. Dodatkowo ustalono, że inwestor legitymuje się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości w postaci "prawa użytkowania całej zabudowanej nieruchomości", o czym świadczy treść § 2 aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2014 r. - umowa o dożywocie, którą inwestor przeniósł prawo własności nieruchomości na rzecz D M w zamian za dożywotnie utrzymanie i prawo dożywotniego użytkowania zabudowanej nieruchomości o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności, zdaniem [...]WINB organ I instancji słusznie uczynił adresatem obowiązków zawartych w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r. J B jako sprawcę samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ocenie [...] WINB, bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje konieczność długiego oczekiwania na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, PINB w Powiecie [...] umożliwił inwestorowi dokonanie legalizacji spornego budynku poprzez dostarczenie wymaganej dokumentacji i uniknięcie rozbiórki rozbudowy, gdyż dwukrotnie postanowieniami Nr [...]z dnia [...] maja 2019 r., a następnie Nr [...]z dnia [...]sierpnia 2019 r. wyznaczył nowy termin sporządzenia i przedłożenia dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., wskazując na dzień 31 lipca 2019 r. a następnie - 22 listopada 2019 r. Tym samym, do dnia wydania decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...]listopada 2019 r., inwestor miał niemal rok na skompletowanie żądanej dokumentacji. Inwestor nie przestawił również dowodów potwierdzających zamierzenie wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w Powiecie [...]. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy podniósł, że pouczył inwestora o konsekwencjach przewidzianych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego w sposób zrozumiały wskazał rodzaj wymaganych dokumentów oraz jasno określił konsekwencje niewywiązania się z obowiązku ich terminowego przedłożenia. Stąd też PINB w Powiecie [...]uczynił zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. Z należytą dbałością informował bowiem inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonych na niego obowiązków i nie przedłożył żądanej dokumentacji. Z tego względu organ I instancji w sposób właściwy nakazał rozbiórkę rozbudowy spornego budynku mieszkalnego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J B, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Podniósł, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. złożył w Urzędzie Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak do tej pory nie uzyskał żądanych dokumentów. Ponadto, podczas jednej z kontroli PINB w Powiecie [...]poinformował o złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] lutego 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]z [...] listopada 2019 r., Nr [...], nakazującej J B rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...] gm. [...], tj. po stronie południowej parterowe pomieszczenie o wymiarach 4 m x 5 m tak jak na zdjęciu z akt sprawy "D" oraz po stronie północnej pomieszczenie o powierzchni około 30 m2 "A", a także zadaszenie oparte na ścianach (ganek) o wymiarach 4,5 m x 5 m w miejscu oznaczonym na dokumentacji fotograficznej "B" i "C". Na wstępie podkreślić należy, że Sąd uznaje za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, które nie zostały podważone przez stronę skarżącą w toku postepowania. Organ I instancji na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]lipca 2018 r. oraz przesłuchania w dniu [...] stycznia 2019r. J B ustalił, że na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...], istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym dokonano rozbudowy. Z oświadczenia inwestora wynika, że około 2014 - 2015 r. na istniejących tarasach wzniósł parterowe pomieszczenie (rys. D) oraz pomieszczenie "A" z tym, że wcześniej na części "A" był drewniany ganek. Część "A" aktualnie ma około 30 m2. Część "D" bez zadaszenia ma wymiary około 4 m x 5 m, bez nadbudowy. Inwestor poinformował również, że domurował murek, na którym oparł zadaszenie o wymiarach około 4,5 m x 5 m. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zgodnie z którym jeśli obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakazuje jego rozbiórkę. W tym miejscu wskazać należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepisy te wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Zastosowana ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. W tym kontekście słusznie też organy obu instancji wskazały, że przedmiotowa inwestycja była realizowana bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd w całości podziela stanowisko organów co do przyjętej kwalifikacji robót budowlanych i związanego z tym trybu prowadzenia postępowania. Podkreślenia wymaga, że artykuł 3 pkt 6 Prawa budowlanego przewiduje , że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Oznacza to, że w sensie prawnym rozbudowa danego obiektu uznawana jest za rodzaj budowy i w związku z tym wymaga dopełnienia takich samych formalności jakie konieczne są w przypadku budowy takiego obiektu. Zarówno w przypadku rozbudowy, jak i nadbudowy, zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura. Pamiętać także należy , że podczas rozbudowy zwiększa się również powierzchnia zabudowy obiektu. W tej sytuacji prawidłowo wszczęto i prowadzono procedurę przewidzianą w art. 48 przywołanej ustawy, która przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę . Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie następujących warunków: - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3, a w końcu- uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Organ I instancji kierując się dyspozycją art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem Nr [...]z dnia [...] stycznia 2019r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: 1. decyzji Wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Następnie na wniosek inwestora, PINB w Powiecie [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. Nr [...]wyznaczył nowy termin sporządzenia i przedłożenia dokumentów – do 31 lipca 2019r. Termin ten został następnie przedłużony na mocy postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...]– do 22 listopada 2019 r. W tak zakreślony terminie ( przez 11 miesięcy) skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019r.i – jak zaznaczył organ odwoławczy - nie wskazał żadnych dowodów, że zmierza do wykonania powyższych obowiązków np. ,że przed właściwym organem toczy się postepowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niewykonanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2019r. stanowi prawną przeszkodę w legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej a w konsekwencji obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że w myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem nałożenia na inwestora takowych obowiązków jest posiadanie przez niego w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07). W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że to skarżący był inwestorem przedmiotowej rozbudowy, bowiem sam okoliczność tę przyznał w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2019r. złożonym w siedzibie organu I instancji, zaś nieruchomość na której dokonano przedmiotowej samowolnej rozbudowy pozostaje w jego dożywotnim użytkowaniu. Podkreślić przy tym należy, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i, to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 48, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu lub jego części, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na twierdzenia skargi należy wskazać, że skarżący nie przedstawił żadnych z dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] stycznia 2019r., a nie tylko decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, nie skorzystał także z ewentualnej możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach. Jest także okolicznością bezsporną, że nie poinformował organu nadzoru budowlanego o złożeniu w dniu 23 kwietnia 2019r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach. Na marginesie wskazać trzeba, że wniosek ten został złożony po upływie terminu zakreślonego w postanowienia z dnia [...] stycznia 2019r., co w pełni uprawniało organ do stwierdzenia, że skarżący ignorował zobowiązanie organu. Zdaniem składu orzekającego organy w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz słusznie uznały, że brak możliwości legalizacji samowolnie dokonanej rozbudowy, obligował organ do nakazania jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019 ,poz. 2325), należało orzec jak w sentencji.