II OSK 1485/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 958/17 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 958/17 oddalił skargę A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji dotyczącej rozbiórki obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji bez uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdyż obszar objęty wnioskiem objęty jest ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody; 2. art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo istnieniu ku temu przesłanek, działki sąsiednie są zabudowane - brak przeprowadzenia oględzin terenu sąsiedniego; 3. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie czy obiekty posadowione przez stronę wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagają jedynie zgłoszenia, co znacznie różnicuje postępowanie w zakresie posadowienia tychże obiektów; 4. art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odwołujący się wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] z wnioskiem o zalegalizowanie budowy obiektów gospodarczych, poprzez jego pominięcie w zupełności; 5. art. 32 ust. 3, zgodnie z którym stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno być wyrażone w drodze decyzji oraz uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 poprzez jego pominięcie i uniemożliwienie stronie skorzystania do prawa odwołania od tejże decyzji; 6. art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu odwołującego się, poprzez różnicowanie pozycji stron w postępowaniu administracyjnym; 7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 8. art. 75 k.p.a. oraz art 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości; przede wszystkim nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie, pomimo wiedzy organu o zabudowie działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołującego się; 9. art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 10. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji - brak m.in. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 11. art. 101 § 3 poprzez jego błędną interpretację, która pozbawia stronę prawa do obrony swoich praw i rozpoznania wniosku; 12. art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu odwołującego się; 13. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 14. art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie się jedynie na części materiału dowodowego; 15. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. 16. art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż, pomimo że skarżący nie podnosił tego zarzutu w skardze sąd administracyjny powinien go uwzględnić, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. 17. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organów, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnego, ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego, stanu faktycznego ustalonego przez organ. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniesiono również o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...]obr. [...] , gm. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku, w tym podważania ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., uznające za bezzasadny zarzut skarżącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zgłoszony w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego w przedmiocie obowiązku rozbiórki drewnianego budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem na działce nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów kwestionujących zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów uznające za bezzasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle nie odnoszą się do prowadzonego przez organy egzekucyjne postępowania i wydanych przez nie postanowień w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, a dotyczą postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jako całkowicie oderwane od istoty niniejszej sprawy, należy zatem uznać za niezasadne. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, wskazać należy, że stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] obr. [...], gm. [...]. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.