I OSK 730/05

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Sidor, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K., M. J. i U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1807/01 w sprawie ze skargi G. K., M. J. i U. S. z udziałem prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ścigały na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. (II SA/Gd 1807/01), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K., M. J. i U. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art.142, 216 w zw. z art.229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741) i art. 105 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku G. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul.[...], ozn. jako działka nr 156/20 i część działki nr 157/20.W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że przejęcie w drodze wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność Z. J. i G. K. o łącznej pow.1.183 m² nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, w trybie określonym w przepisie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz.64). Wnioskodawczyni jest spadkobiercą poprzednich właścicieli (są nimi także M. J. i U. S.). Na wywłaszczonych działkach, stanowiących nadal własność Skarbu Państwa, ustanowione zostało ,na podstawie decyzji Wojewody Gdańskiego z 1 grudnia 1994 r.(nr [...]),użytkowanie wieczyste na rzecz M. w [...] (obecnie P. S.A. w [...]), co ujawnione zostało w ks. wiecz. Kw 33506 w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji podniesiono że, zgodnie z art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie tej ustawy(przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość, będąca przedmiotem wniosku o zwrot, została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawa tej osoby zostały ujawnione w ks. wieczystej. Taka sytuacja zachodziła w sprawie. Ponieważ nie nastąpiło wygaszenie użytkowania wieczystego to nie została usunięta przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. G.K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucała naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 40 tej ustawy przez podjęcie przez Radę Miasta [...] w dniu 30 listopada 1994 r. uchwały Nr [...] o zmianie planów zagospodarowania przestrzennego i to bez wymaganego, zdaniem wnioskodawczyni, zgodnie z art. 137 ust.2 u.g.n. zawiadomienia że utraciły moc decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczące Bazy Kontenerowej które wskazywały na cel wywłaszczenia. Ponadto G.K. zarzuciła błędną wykładnię art.229 u.g.n. w zw. z art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który pozwalał na "uwłaszczenie" pod warunkiem, że nie naruszy ono praw osób trzecich, błędną wykładnię art. 105 k.p.a. oraz niezastosowanie art.5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Czynności związanych z uwłaszczeniem dokonano w złej wierze o czym świadczy zmiana planu zagospodarowania tego terenu. Uwłaszczenie zostało dokonane nie w drodze czynności prawnej a deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, z naruszeniem wówczas obowiązującego przepisu prawa miejscowego i z naruszeniem uprawnień osób trzecich, w tym prawa do zwrotu nieruchomości. Wojewoda Pomorski nie uznał zarzutów odwołania za zasadne i decyzją z dnia 4 maja 2001 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W skardze na tę decyzję G. K. i jej siostry zarzuciły naruszenie art. 200 ust.4 u.g.n. w zw. z art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie, art. 229 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art.336 k.c. oraz art.3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez błędne uznanie, że Skarb Państwa utracił władanie i prawo własności przez przekazanie P. S.A. nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art.216 w zw. z art.136 i 137 u.g.n. i art.6 ustawy z 12 marca 1958 r. przez ich niezastosowanie,art.5 ustawy o księgach wieczystych w zw. z art.2 ust.3 ustawy z 29 września 1990 r., zarzut naruszenia art.7,8,9,156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy nie wszczęto z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Gdańskiego z dnia 1 grudnia 1994 r., wydanej z pominięciem prawa do zwrotu nieruchomości, zarzut braku uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę, uznał że mimo pewnych błędów zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 229 u.g.n. a stanowisko skarżących, że ustanowienie użytkowania wieczystego nie mogło nastąpić drogą decyzji ale tylko czynności prawnej nie jest zasadne uwagi na treść tego przepisu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,bo odnosi się do sprawy która nie została wszczęta i dotyczy innej kwestii niż odmowa zwrotu. Organ administracji nie ma prawnego obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w żadnym postępowaniu, także w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego. Postępowanie w tym trybie prowadzone jest w ramach nadzoru i nie wszczyna go organ, który wydawał decyzję w I instancji.Za niezrozumiałe uznał Sąd zarzuty dotyczące rzekomego posiadania samoistnego nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji gdy nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste , a użytkownik wieczysty włada nieruchomością jak właściciel. Przepisy art. 136 i 137 u.g.n. nie mogły zostać naruszone bo zastosowanie art. 229, wykluczało ich zastosowanie. Jednocześnie, zdaniem Sądu, postępowanie w tej sprawie powinno się zakończyć wydaniem decyzji o odmowie zwrotu a nie decyzji o umorzeniu postępowania (bo sprawa nie staje się bezprzedmiotowa tylko dlatego, że " nie przysługuje roszczenie"). Taki zwrot wskazuje jedynie, że roszczenie nie może być skutecznie zrealizowane. Sąd powołując się na wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. I SA 1539/99, nie podzielił zawartego w jego tezie poglądu o umarzaniu postępowania administracyjnego w podobnych sytuacjach ale, ponieważ zaskarżoną decyzją de facto odmówiono zwrotu nieruchomości – co wynika z jej uzasadnienia – uznał, że wskazane uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Pełnomocnik G.K. i jej sióstr zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjna, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniesiono zarzuty 1/naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 229 u.g.n. w zw. z art. 110, art.10 i 15 k.p.a., przez sprzeczne z ich treścią przyjęcie, że ustanowienie decyzją Wojewody użytkowania wieczystego wiąże także Sąd i błędne uznanie, że nie było potrzeby badania przez organy i Sąd merytorycznych podstaw roszczenia o zwrot, wydania orzeczenia mimo ustaleń Sądu że skarżące nie były stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym w sytuacji gdy wnioskodawca ustanowienia prawa użytkowania był reprezentantem Skarbu Państwa, oświadczył nieprawdę i nie zaskarżył decyzji Wojewody z 1 grudnia 1994 r. w części obejmującej działki skarżących i przeznaczył je do zbycia w dniu 11 stycznia 2000 r. w sytuacji udzielenia skarżącym przez Skarb Państwa pismem z dnia 23 sierpnia 1993 r. odpowiedzi, że nieruchomość jest przeznaczona pod bazę kontenerową odpowiedzi, 2/w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. w zw. z art. 1,art.2 i art. 33 obow. w dacie wydania decyzji z dnia 1 grudnia 1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie i zaniechanie oceny wpływu prawa miejscowego - uchwały Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 1994 r. o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na orzeczoną w decyzji z 1 grudnia 1994 r. konieczność wykorzystywania wywłaszczonych działek zgodnie z miejscowym planem, czyli niezgodnie z celem wywłaszczenia, 3/ w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. w związku z art. 33 ust.1, 3 i 4 u.g.n. i art. 240 k.c. przez ich niezastosowanie wobec zaniechania wcześniejszego rozwiązania prawa użytkowania wieczystego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1/art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 4 maja 2001 r. w sprawie własnej w sytuacji gdy decyzja Wojewody z dnia 1 grudnia 1994 r. stanowiła wyłączną przyczynę dokonanych przez Sad błędnych ustaleń w sprawie wygaśnięcia roszczeń skarżących,2/naruszenia art. 134 i art. 135 P.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań obecnej na rozprawie skarżącej i prokuratora na określone okoliczności, 3/art.97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i sprzeczne z treścią art. 100 przyjęcie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej byłoby przesłanka zawieszenia postępowania a nie , że organ z urzędu powinien wystąpić o takie rozstrzygnięcie, 4/błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. przez przyjęcie, że postępowanie o zwrot nieruchomości może zakończyć się decyzją umarzającą postępowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w Gdańsku wnosił o jej oddalenie, uzasadniając swoje stanowisko tym, że nie dokonano błędnej wykładni ani nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 229 u.g.n., że ujawnienie faktu ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19 listopada 2001 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 1 grudnia 1994 r. w części dotyczącej uwłaszczenia skarżących pozwala na uznanie, ze zostały wyczerpane tryby postępowania, które mogłyby doprowadzić do zmiany tej decyzji. Podniósł wadliwość poglądu, że ostateczna decyzja wiąże tylko organ administracji a inne organy lub sądy miałyby pomijać jej treść, zwłaszcza gdy ta treść ma istotne znaczenie dla ustalenia czy wystąpiła okoliczność określona w prawidłowo zastosowanym art. 229 u.g.n. a organy te i sądy powinny być związane błędnie zrozumianym poglądem organu administracji, zawartym w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 grudnia 1994 r.Za niczym nieuzasadnione uznał wnioski jakoby skarżące przed dniem 1 grudnia 1994 r. miały domagać się zwrotu nieruchomości. Zdaniem Prokuratora, nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. w zw. z art. 1,art.2 i 33 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym bo ta regulacja w dniu 1 grudnia 1994 r. nie obowiązywała a uchwała Rady Miasta [...] z 30 listopada 1994 r. jeszcze nie weszła w życie, nie naruszono także art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. w zw. z art. 33 ust.1, 3, 4 u.g.n. i art. 240 k.c. bo niepodjęcie czynności mających na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu nie może być przedmiotem zarzutu. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do stosowania prawa przez organy administracji i to przy podejmowaniu decyzji wcześniejszych niż zaskarżone i nie odnoszą się do orzekania przez sąd administracyjny. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O oddalenie skargi kasacyjnej wystąpił także Zarząd M. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153poz.1270 ze zm.)rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowaniu . Z tego względu właściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie i z uwagi na to wskazana ustawa wprowadziła przymus adwokacko-radcowski w zakresie sporządzania tej skargi . Przepis art.174 P.p.s.a. wskazuje, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona przez pełnomocnika skarżącej G. K. i upoważnionych przez nią sióstr :M. J. i U. S., nie została sporządzona prawidłowo, myli wskazane podstawy skargi kasacyjnej i zgłasza zarzuty abstrahujące od roli, zasad i kompetencji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozstrzygają przy tym sprawę w granicach skargi, wyznaczonych zaskarżoną decyzją, postanowieniem, innym aktem lub czynnością. Sądy administracyjne nie prowadzą także postępowania dowodowego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, kierowane przeciwko innym decyzjom i czynnościom niż zaskarżona i dotyczące zaniechanych czynności lub błędnej interpretacji oraz wadliwego zastosowania przepisów nie stosowanych w tej konkretnej rozpoznawanej sprawie jako pozostające poza zakresem kompetencji Sądu I instancji jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób oczywisty skutku prawnego odnieść nie mogły. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował przepisów k.p.a., nie rozstrzygał też kwestii związanych ze zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] ani kwestii dotyczących decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 1 grudnia 1994 r. i stwierdzania jej nieważności (w tej sprawie Sąd stwierdził jedynie ,że toczące się takie postępowanie nakładałoby obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, bo stanowiłoby zagadnienie wstępne a to stwierdzenie – w okolicznościach danej sprawy - nie miało znaczenia z punktu widzenia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji). Ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów za niewadliwie sformułowany uznać można jedynie zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ten zarzut nie może być uznany za zasadny, w świetle jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu. Zgodnie z nim, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.), nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sytuacja określona w powołanym przepisie zaistniała w sprawie niniejszej. Przed dniem wejścia w życie pow. u.g.n. nieruchomość o której zwrot wystąpiły skarżące została oddana w użytkowanie wieczyste a ta okoliczność została ujawniona w księdze wieczystej. Ratio legis przepisu art. 229 jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości. Wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była zatem błędna a powołany przepis został zastosowany prawidłowo. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)skargę kasacyjną należało oddalić.