I SA/Wa 1162/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Joanna Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia alimentacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 2 oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w zakresie zobowiązania do zwrotu kwoty 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie; 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w części dotyczącej uznania przez organ I instancji, że kwota wypłacona w okresie od [...].10.2019 r. do [...].03.2019 r. w wysokości [...]zł (słownie: [...]złotych) stanowi nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na osoby uprawnione: P. O., P. M. oraz P. G. i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy [...] przyznał M. P. następujące świadczenia: świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia na osobę: P. O. ur. [...].10.1999 r. od 2018-10-[...] do 2019-09-[...] w wysokości [...] zł miesięcznie, świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat na osobę: P. M. ur. [...].02.2000 r. od 2018-10-[...] do 2019-09-[...] w wysokości [...] zł miesięcznie, świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat na osobę: P. G. ur. [...].12.2004 r. od 2018-10-[...] do 2019-09-[...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ I instancji poinformował M. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją [...] z [...].10.2019 r. na osoby uprawnione: O. P., M. P., G. P.. Następnie ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy [...], uchylił M. P. wypłatę: świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia na osobę: P. O. z dniem: 2019-04-[...], świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat na osobę: P. M. z dniem: 2019-04-[...], świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat na osobę: P. G. z dniem: 2019-04-[...]; Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji zawiadomił M. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej [...] z [...] października 2019 r., uchylonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., były świadczeniami nienależnie pobranymi. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] uznał, że kwota wypłacona w okresie od [...].10.2018 r. do [...].03.2019 w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) stanowi nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na osoby uprawnione: P. O., P. M. oraz P. G. i zobowiązał M. P. do zwrotu kwoty [...]zł (słownie: [...] złotych) wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Przesłanką do podjęcia decyzji była stwierdzona okoliczność, iż M. P. nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wobec organu I instancji w zakresie określonym w art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ze zgromadzonych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynikało, iż M.P. był zatrudniony w [...] w [...] na umowę zlecenie w okresie [...] sierpnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. Z dniem [...] marca 2019 r. została rozwiązana umowa zlecenie z M. P.. W miesiącu wrześniu 2018 r. wynagrodzenie do wypłaty wyniosło [...] zł. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny organ stwierdził, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego z tytułu umowy zlecenia odwołującego, wyniósł [...]zł ([...] zł: 4 osoby) i przekroczył ustawowy próg dochodowy [...] zł wynikający z art. 9 ust. 2 ustawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Do dnia rozpoznania niniejszej sprawy Sąd nie wyznaczył jeszcze terminu rozprawy w tej sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Wójt Gminy [...] uznał, że kwota wypłacona w okresie od [...].10.2018 r. do [...].03.2019 r. w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) stanowi nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na osoby uprawnione: P. O., P. M. oraz P. G. i zobowiązał M. P. do zwrotu kwoty [...] zł (słownie: [...] złotych) wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę stwierdziło, że treść decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego podmiotu, czyli w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zachodziła tożsamość sprawy. Bezsporne jest także to, że decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. była przedmiotem postępowania przed tut. Kolegium, które po rozpatrzeniu odwołania M. P. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z zakresu rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że przedmiotem oceny i rozważań Kolegium była jedynie zasadność ustalenia przez organ I instancji świadczeń nienależnie pobranych przez M. P. w okresie od [...].10.2018 r. do [...].03.2019 r. tj. świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na osoby uprawnione: P.O, P.M. oraz P.E. w łącznej wysokości [...] zł (kwota główna). Kwestia zasadności żądania zwrotu ustalonych nienależnie pobranych świadczeń nie była przedmiotem analizy przez Kolegium, o czym świadczy pierwsza strona decyzji i końcowa treść uzasadnienia wskazująca, że konsekwencją decyzji o ustaleniu świadczeń nienależnie pobranych będzie w dalszej kolejności wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która do dnia wydania decyzji przez SKO nie została rozpoznana przez Sąd. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium uznać należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. walor ostateczności uzyskała jedynie w stosunku do części zawartego w niej rozstrzygnięcia, tj. odnoszącego się do uznania przez organ I instancji świadczeń nienależnie pobranych przez M.P. w okresie od [...].10.2018 r. do [...].03.2019 r. tj. świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na osoby uprawnione: P.O., P.M. oraz P.E. w wysokości [...] zł. Z uwagi, iż w pozostałej części decyzja organu I instancji, tj. w zakresie zobowiązania M.P. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami, na zasadach określonych w art. 23 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie była przedmiotem postępowania odwoławczego (w tej części odwołanie nie było rozpoznane), to w takiej sytuacji należy przyjąć, iż nie stała się ona właśnie w tej części ostateczna. Kolegium podkreśliło, że z powagi rzeczy osadzonej - "res iudicata" korzystają decyzje ostateczne, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przypadku, zatem wydania dwóch tożsamych decyzji, od których złożone zostały odwołania, to organ II instancji "wyznacza" niejako decyzję, która będzie korzystała z powagi rzeczy osądzonej poprzez fakt, że rozpatruje najpierw odwołanie od tej właśnie decyzji i wydaje własne rozstrzygnięcie w sprawie, mające walor ostateczności. Jeżeli organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie i wydaje decyzję ostateczną w stosunku do odwołania od jednej decyzji, a następnie czyni to w stosunku do odwołania od drugiej decyzji, to powoduje w ten sposób, że decyzja podjęta później, będąca kolejną decyzją ostateczną w tej samej sprawie, dotknięta jest wadą nieważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2011, str. 970). Zatem, skoro decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt wydał w pierwszej instancji, to decyzja tut. Kolegium nr [...] z dnia [...] października 2019 r., jest decyzją, od której nie przysługuje już odwołanie, zatem jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...].07.2019 r. było przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium tylko w zakresie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i w tej części stało się ostateczne. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 61 § 1-3 i art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.) wniesienie skargi lub sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego nie pozbawia jej statusu ostatecznej i nie wstrzymuje "automatycznie" jej wykonania. Ze stanu niniejszej sprawy wynika, że wykonanie decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...] października 2019 r. nie było wstrzymane, tak przez samo Kolegium, jak i też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do czasu rozpoznawania niniejszej sprawy. Kolegium podniosło, że ustawodawca przewidział na gruncie k.p.a. możliwość zaistnienia opisanej powyżej sytuacji (tzn. gdy wydana zostaje decyzja w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) i stąd jako rozwiązanie wprowadzone zostało w treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Jednakże należy mieć na uwadze, iż na etapie postępowania odwoławczego (w niniejszej sprawie mającego zastosowanie odpowiednie) organowi wyższej instancji nie przysługuje prawo do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji nawet, jeżeli spełnione zostaną przesłanki z art. 156 k.p.a., gdyż taka opcja nie została przewidziana w treści art. 138 k.p.a., który organ kontrolny jest zobligowany stosować. Stąd jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem w świetle obowiązujących przepisów jest zastosowanie przez organ wyższej instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Kolegium, iż koniecznym jest na gruncie niniejszej sprawy usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., w części którą ustalił M.P. nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od [...].10.2018 r. do [...].03.2019 r. na osoby uprawnione: P.O, P.M. oraz P.E. w wysokości [...] zł, jako naruszającej zasadę powagi rzeczy osądzonej i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tej części. W zakresie natomiast zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, sprawa nie była przedmiotem postępowania przez organem II instancji, dlatego też decyzja organu w tej części nie może być uznana jako wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i wymaga oceny oraz analizy organu odwoławczego pod kątem zasadności w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, której Kolegium dokonało i uznało, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przy zaistnieniu przesłanki określonej w art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.P. w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoją trudną sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną, podnosząc, że nie jest wstanie zwrócić żądanej przez organ kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik ustanowiony z urzędu zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędne pozostawienie w mocy części decyzji organu I instancji, tj. w zakresie, w jakim skarżący został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy zgodnie z art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 i 4 ustawy w razie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ wydaje jedną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń oraz o zobowiązaniu do ich zwrotu, a tym samym nie jest dopuszczalne wydanie decyzji wyłącznie o zwrocie pobranych świadczeń; 2) art. 23 ust. 8 ww. ustawy poprzez brak zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, pomimo iż zaistniały przesłanki i możliwość jego zastosowania, a okoliczności wskazywane przez skarżącego w toku postępowania jednoznacznie przemawiały za zbadaniem sprawy w tym zakresie. naruszenie prawa procesowego, tj. : 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w związku z faktem, że decyzja w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez skarżącego jest przedmiotem badania przez ten Sąd. Organ tym samym, mając na względzie m.in. zasady ekonomiki procesowej powinien był powstrzymać się z wydaniem decyzji o zwrocie tych świadczeń do czasu ustalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii nienależności pobranego świadczenia; 4) art. 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, skutkujące nieustaleniem dokładnego stanu faktycznego, tj. Sytuacji materialnej, życiowej, zdrowotnej i rodzinnej, nie ustalono także czy zwrot nienależnych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową strony, w szczególności czy strona będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak również niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została częściowo z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności, jak również decyzji organu I instancji. W piśmiennictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną przed weryfikowaną decyzją, jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna (zob. P. Przybysz - Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, teza 23 oraz przywołane tam orzecznictwo). Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Konieczne jest zatem, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wydał dwie tożsame decyzje w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do ich zwrotu – w dniu [...] lipca 2019 r. i w dniu [...] marca 2020 r. Decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., co oznacza, że jest ona ostateczna. Ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie było niedopuszczalne ze względu na wskazaną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Prawidłowo zatem Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i w tej części umorzyło postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe, wydane w warunkach res iudicata. Natomiast rozstrzygnięcie organu II instancji w punkcie drugim zaskarżonej decyzji utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia było niedopuszczalne z uwagi na to, że również w tym zakresie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Błędne jest stanowisko organu II instancji, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. uzyskała walor ostateczności wyłącznie w zakresie uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Z osnowy decyzji Kolegium z dnia [...] października 2019 r. wynika, że utrzymało ono w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r., a więc całą decyzję organu I instancji. Brak przeprowadzenia przez organ II instancji analizy zasadności żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie oznacza , że nie była ona przedmiotem rozstrzygnięcia przez Kolegium. Świadczyć zaś może wyłącznie o sporządzeniu uzasadnienia decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją zatem naruszenia zakazu orzekania w tym samym przedmiocie po raz drugi musiało być stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w jej punkcie drugim oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jako wydanych z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Ze względu na naruszenie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dotknięte są wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.