II GSK 1642/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska Jan Bała (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2260/10 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r.; 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. B. 957 (dziewięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2260/10, oddalił skargę W. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Następnie skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśniła, że ujęty w zestawieniu rzeczowo-finansowym wniosku o przyznanie pomocy pryzmat został omyłkowo pominięty w zestawieniu i stanowi zamiennik projektora. Skarżąca dokonała zmiany planu finansowego i zastawienia rzeczowo- finansowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ poinformował, że zakwestionowany został zakup pryzmatu w miejsce nieuzasadnionego zakupu projektora oraz zakup pojazdu samochodowego marki C. C. S. P., oraz wezwał wnioskodawczynię do dokonania zmiany w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji. W odpowiedzi na powyższe skarżąca wskazała m.in., że przedstawione zalecenia organu były dla niej niezrozumiałe i poprosiła o ich szczegółowe uzasadnienie oparte na merytorycznych podstawach oraz na przepisach prawa. Kierownik Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania pomocy, z uwagi na treść § 18 ust. 7, § 13 ust. 1 pkt 6 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 7 cytowanego rozporządzenia złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, chyba że zmiany te wynikają z wezwań Agencji. Organ uznał też, że na podstawie § 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia pomoc przyznaje się na operację spełniającą wymagania określone w programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania. Z przedstawionego przez skarżącą uzasadnienia wynika natomiast, że pojazd samochodowy z homologacją ciężarową (samochód określany jako auto luksusowe) będzie również służył do przewozu osób, a nie tylko towarów czy sprzętu do wykonywania usługi. W wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Departamentu Działań Inwestycyjnych, działający z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie o odmowie przyznania stronie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę W. B. w uzasadnieniu przedstawił, iż zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Sąd podzielił stanowisko skarżącej odnośnie zakupu samochodu marki C. C. w ramach rodzaju świadczonych przez firmę skarżącej usług i konieczności przewozu także sprzętu i pracowników do dokonywania pomiarów. Zakupiony pojazd został zarejestrowany jako samochód ciężarowy i zdaniem Sądu I instancji, jego zakup - zgodnie z § 13 ust. 1 - należy zaliczyć do kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 11 ust.1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia. Wskazany pojazd nie jest stricte samochodem osobowym, a tylko zakup takiego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie może być zaliczony do kosztów kwalifikowalnych. Stosując rozumowanie organu należałoby przyjąć, że w niniejszej sprawie skarżąca musiałaby być właścicielką dwóch samochodów; jednego służącego tylko do transportu sprzętu oraz drugiego służącego wyłącznie do przewozu pracowników. Odnosząc się do kwestii pryzmatu, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie braku możliwości uwzględnienia go w zestawieniu rzeczowo-finansowym. ARiMR pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwała skarżącą do zmian poprzez wyłączenie kosztu zakupu pryzmatu oraz poinformowała, że nieskorygowanie zakresu rzeczowego będzie skutkowało odmową przyznania pomocy. Zakup pryzmatu nie został ujęty przez skarżącą w zestawieniu rzeczowo-finansowym wniosku z dnia [...] maja 2009 r., a stanowił jedynie zamiennik nieuzasadnionego zakupu projektora zgłoszonego przez skarżącą, a tym samym nie mógł zostać uznany przez organ, za koszt kwalifikowany. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 7 rozporządzenia, złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, chyba że zmiany te wynikają z wezwań Agencji. W niniejszej sprawie nie można potraktować pisma Agencji z dnia [...] lutego 2010 r. jako wezwania do uzupełnienia w zestawieniu rzeczowo-finansowym o koszt zakupu pryzmatu. Pismo to wzywało jedynie do złożenia wyjaśnień, a w odpowiedzi skarżąca odpowiedziała: "Pryzmat został omyłkowo pominięty w zestawieniu i zostanie wpisany do tabeli w miejsce projektora". Tak więc wpisanie, bez wezwania ze strony Agencji, w zamian za planowany zakup projektora, zakup pryzmatu stanowi zmianę w zakresie zestawienia rzeczowo-finansowego operacji i organ zasadnie, zgodnie z § 18 ust 1 rozporządzenia, był zobligowany do odmowy przyznania pomocy. W. B. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów. Skargą kasacyjną zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 25 lipca 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w ten sposób, iż Sąd nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania w pełni tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy; - art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy postępowanie organu nie naruszyło przepisów postępowania przed nim; - art. 133 § 1, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2, 3, i 4 ustawy przez uznanie, że w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania, nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i § 18 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. przez przyjęcie mimo niedokonania wykładni tego ostatniego przepisu, że pojęcie "wezwanie Agencji" dotyczy jedynie zmian dokonanych przez wnioskodawców w zestawieniach rzeczowo-finansowych operacji wywołanych żądaniami Agencji, a nie także jakichkolwiek innych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez nieuchylenie skarżonego rozstrzygnięcia mimo dokonanych ustaleń, iż organ nie dokonał w pełni rozpoznania wypełnienia dyspozycji tego przepisu w postępowaniu. 2. Przepisów prawa materialnego: - art. 87 i art. 88 Konstytucji RP w ten sposób, iż mimo zastosowania przez organ przepisu nieobowiązującego powszechnie, pominął to zagadnienie w uzasadnieniu i nie wyeliminował skarżonego rozstrzygnięcia z sytemu prawa, - art. 71 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ten sposób, iż mimo tego, iż przepis unijny, będący podstawą ustawy, nie wyklucza podmian elementów składowych wniosku o udzielenie pomocy, przyjął, iż może tego dokonać organ bez żadnej podstawy prawnej, gdyż brak jest delegacji do utworzenia przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. także w ustawie; - art. 21 ust. 2 i 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427), - § 18 ust. 1, 3, 4, 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 139, poz. 883). Zdaniem kasatora, okolicznością szczególnie uzasadniającą rozpoznanie skargi kasacyjnej jest potrzeba ustalenia, czy: - organ może dokonywać oceny wniosku o udzielenie pomocy w oparciu o przepisy wewnętrzne zatajone przed stroną i sądami, - organ ma prawo stosować normę dyskryminującą zawartą w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 wydaną bez podstawy ustawowej i z naruszeniem art. 71 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, - ulegnięcie przez organ w postępowaniu sądowym w 99 % wartości przedmiotu postępowania w sprawie o udzielenie pomocy, uzasadnia utrzymanie wobec strony nieadekwatnej sankcji odmowy udzielenia całej pomocy. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż zaskarżony wyrok narusza § 18 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883). Zgodnie z tym przepisem złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyjątkiem zmian wynikających z wezwań Agencji. Stąd też dla sprawy było istotne, czy strona skarżąca była wzywana przez organ do dokonania zmian, o jakich mowa w powyższym przepisie. Sąd I instancji uznał, iż pisma Agencji z dnia [...] lutego 2010 r. nie można traktować jako wezwania do uzupełnienia w zestawieniu rzeczowo-finansowym o koszt zakupu pryzmatu, gdyż w piśmie tym wezwano skarżącą jedynie do złożenia wyjaśnień, a zatem organ zasadnie, na podstawie § 18 pkt 1 omawianego rozporządzenia, odmówił skarżącej przyznania pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny powyższego poglądu nie podziela. Pismo organu z dnia [...] lutego 2010 r. (pkt 4) ma następującą treść: "Zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym formularza wniosku planuje Pani zakupić tyczkę teleskopową pod pryzmat, natomiast w wykazie kosztów brak zakupu samego pryzmatu. Proszę o wyjaśnienie czy pryzmat zostanie zakupiony z własnych środków lub czy został zawarty pod inną pozycją w zestawieniu". W odpowiedzi skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. podała, iż "Pryzmat został omyłkowo pominięty w zestawieniu i zostanie wpisany do tabeli w miejsce projektora". Z treści tego ostatniego pisma jednoznacznie wynika, iż skarżąca pismo organu z dnia [...] lutego 2010 r. potraktowała jako wezwanie do dokonania zmian w zestawieniu rzeczowo-finansowym i stosownie do tego wezwania zamierzała wpisać do tabeli pryzmat w miejsce projektora. Zmian tych skarżąca nie dokonała zatem z własnej inicjatywy, lecz na skutek pisma organu, a zatem pismo to należy uznać za "wezwanie Agencji", o jakim mowa w § 18 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Wprawdzie w piśmie organu z dnia [...] lutego 2010 r. użyto zwrotu "proszę o wyjaśnienie", lecz samo użycie takiego zwrotu nie może przesądzać o tym, iż w sprawie chodziło jedynie o złożenie samych wyjaśnień, skoro w piśmie tym organ zwrócił uwagę przede wszystkim na to, iż skarżąca planowała zakupić tyczkę teleskopową pod pryzmat, a pominęła zakup samego pryzmatu. Tak więc zastrzeżenia organu dotyczyły określonych i konkretnych niedokładności zestawienia rzeczowo-finansowego. Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, gdyż ewentualne uchybienia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik w sprawie. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny był bezsporny, a skoro doszło tylko do naruszenia prawa materialnego (§ 18 pkt 1 omawianego rozporządzenia) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.