II FSK 1154/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolf–Kalamala, Sędziowie NSA Jerzy Rypina, WSA del. Barbara Kołodziejczak–Osetek, (sprawozdawca), Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Powiatu S. – Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 775/09 w sprawie ze skargi Powiatu S. – Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 28 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Powiatu S. – Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 775/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Powiatu S. – Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 28 lipca 2009 r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że postanowieniem z 29 maja 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. zwrócił wierzycielowi – Starostwu Powiatowemu w S. tytuły wykonawcze nr 1 z 19 czerwca 2008 r., nr 2 z 14 lipca 2008 r., nr 3 z 14 października 2008 r., nr 4 z 29 października 2008 r., nr 5 z 28 listopada 2008 r. wystawione wobec Starostwa Powiatowego w J. stwierdzając, iż nie podlega egzekucji administracyjnej obowiązek wskazany w zwracanych tytułach wykonawczych oraz z powodu niespełnienia wymogów zawartych w art. 27 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r. poz. 1954 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." tj. z powodu niewłaściwego określenia wierzyciela oraz błędnego określenia stawki odsetek. 3. Skarżący odwołał się od powyższego postanowienia. Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z 28 lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 4. Skarżący nie zgadzając się z niniejszym postanowieniem złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 104 ust. 1, art. 86 ust. 1,2,3, art. 78 ust. 1-3 w zw. z art. 1 i art. 6 pkt 16 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) – dalej jako: "u.p.s." oraz art. 2 § 1 pkt 5, art. 3 § 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że należności Powiatu S. z tytułu zwrotu poniesionych opłat na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej a zamieszkałe przed umieszczeniem na terenie innego powiatu (j.) nie podlegają z mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 104 ust. 1 u.p.s. ściągnięciu w trybie przepisów u.p.e.a. gdy tymczasem przepis art. 104 ust. 1 jest przepisem szczególnym do art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 § 1 u.p.e.a. wyłączającym ich stosowanie. To – zdaniem Skarżącego – oznacza, że należności objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym wynikające z zawartego pomiędzy powiatami porozumienia, podlegają egzekucji administracyjnej. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. 6. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie sporne okazało się ustalenie czy rację miał organ egzekucyjny zwracając przedmiotowy tytuł wykonawczy i uznając, iż należności nim objęte nie podlegają egzekwowaniu w drodze egzekucji administracyjnej czy też rację ma Skarżący wskazując na istnienie przepisu szczególnego (art. 104 ust. 1 u.p.s.) a więc uznając, iż obowiązek zwrotu należności wynikał z przepisu prawa i podlegał wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie źródłem obowiązku objętego egzekucją nie był indywidualny akt administracyjny lecz zawarte pomiędzy powiatami porozumienie z 14 grudnia 2004 r. W jego opinii, zgodnie z art. 86 ust. 4 u.p.s. powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo – wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo – wychowawczą zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej (zobowiązanym do ponoszenia wydatków), porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków związanych z jego utrzymaniem w placówce (lub w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej). Porozumienie to nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz ma charakter umowy cywilnoprawnej. Tak więc sprawa pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, nie jest – w ocenie sądu pierwszej instancji – sprawą administracyjną, pomimo, że zarówno uprawnionym do otrzymania jak i zobowiązanym do pokrycia wydatków jest organ administracji publicznej, lecz ma ona charakter sprawy cywilnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż strony porozumienia z 14 grudnia 2004 r. ustaliły, że w sprawach nie uregulowanych niniejszym porozumieniem zastosowanie mają odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy u.p.s. Odniesienie się do przepisów u.p.s. ma zaś to znaczenie, że ustawa ta w przepisie art. 101 ust. 7 stanowi o obowiązku zwrotu należności a także wskazuje kto jest zobowiązany do zwrotu przedmiotowych wydatków. Nie oznacza to jednak, że owe należności, których obowiązek zwrotu wynika z powołanego wcześniej przepisu prawa mogą być dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro krąg osób zobowiązanych do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej wskazany w przepisie art. 96 ust. 1 u.p.s. jest zamknięty to należności, których obowiązek zwrotu wynika z przepisu art. 101 ust. 7 u.p.s. nie mogą być dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się więc ze Skarżącym i stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut opierający się na twierdzeniu, że przepis art. 104 ust. 1 u.p.s. jest przepisem szczególnym pozwalającym na egzekwowanie przedmiotowych należności pieniężnych w drodze egzekucji administracyjnej w oparciu o przepis art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 § 1 u.p.e.a. Skoro obowiązek zwrotu należności obejmujących wydatki na utrzymanie dziecka przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej, pozostający w zakresie właściwości organów administracji publicznej nie wynikał bezpośrednio z przepisu prawa, decyzji lub postanowień właściwych organów albo innych dopuszczalnych dokumentów, nie mógł wiec być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Dlatego organ egzekucyjny miał obowiązek w oparciu o przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. dokonać zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi i wydania stosownego postanowienia. 7. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 104 ust. 1, art. 86 ust. 1 do 4, i art. 96 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1 u.p.s. oraz art. 2 § 1 pkt 5, art. 3 § 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 777 kpc. oraz art. 133 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: “p.p.s.a." przez przyjęcie, że należności Powiatu S. z tytułu zwrotu poniesionych opłat na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej a zamieszkałe przed umieszczeniem na terenie innego powiatu (j.) nie podlegają z mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 104 ust. 1 u.p.s. ściągnięciu w trybie przepisów u.p.e.a., gdy tymczasem przepis art. 104 ust. 1 jest przepisem szczególnym do art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 § 1 u.p.e.a. wyłączającym ich stosowanie, co oznacza, że należności przypadające Powiatowi S. od Powiatu J. wynikające z zawartego 14 grudnia 2004 r. porozumienia podlegają egzekucji administracyjnej, oraz nieuwzględnienie przez Sąd zmiany stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu postanowienia przez Dyrektora Izby Skarbowej w P. W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P. z 28 lipca 2009 r. a także postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z 29 maja 2009 r. i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz Skarżącego kwoty 319,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz kwoty 3.600,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje. 8. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor izby Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. 9.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją podlega więc oddalić. 9.1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie wskazującej naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 9.2. Spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy prawidłowości interpretacji prawa materialnego i rozstrzygnięcia czy art. 104 ust. 1 u.p.s. jest przepisem szczególnym do art. 2 §1 pkt 5 i art. 3 §1 u.p.e.a. wyłączającym ich stosowanie, a w konsekwencji czy organ egzekucyjny miał podstawy do zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni czy też niewłaściwie zastosował art. 104 ust. 1, art. 86 ust. 1 do 4, i art. 96 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1 u.p.s. oraz art. 2 § 1 pkt 5, art. 3 § 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 777 kpc. oraz art. 133 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że należności Powiatu S. z tytułu zwrotu poniesionych opłat na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej a zamieszkałe przed umieszczeniem na terenie innego powiatu (j.) nie podlegają z mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 104 ust. 1 u.p.s. ściągnięciu w trybie przepisów u.p.e.a., oraz to, że art. 104 ust. 1 u.p.s. nie jest przepisem szczególnym do art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3 § 1 u.p.e.a. wyłączającym ich stosowanie, co oznacza, że należności przypadające Powiatowi S. od Powiatu J. wynikające z zawartego 14 grudnia 2004 r. porozumienia nie podlegają egzekucji administracyjnej. 9.3. Zakres obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej został wyznaczony za pomocą kryteriów określonych w przepisach u.p.s. tj. art. 2 § 1 oraz art. 3-4. Dla stwierdzenia dopuszczalności egzekucji administracyjnej konieczne jest łączne spełnienie tych kryteriów. Obowiązki administracyjne wskazane w art. 2 § 1 poddane są egzekucji administracyjnej jedynie wówczas, gdy zostały nałożone przez akt lub czynność spełniającą określone kryteria formalne, czyli gdy wynikają bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1) albo z odpowiedniego rodzaju aktów administracyjnych, wydawanych przez organ administracji publicznej, takich jak decyzja lub postanowienie (art. 2 § 1), ewentualnie z czynności dokonywanych przez zobowiązanego, takich jak deklaracja, zeznanie, zgłoszenie celne, deklaracja rozliczeniowa – art. 3a § 1 ustawy. Obowiązki pozostające w zakresie właściwości organów administracji publicznej, ale niewynikające bezpośrednio z przepisu prawa, decyzji lub postanowień właściwych organów albo innych dopuszczalnych dokumentów, nie mogą być przedmiotem postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 1992 r., SA/WR 336/92 – "Wspólnota" 1992, nr 38, s. 21). 9.4. W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że źródłem obowiązku objętego egzekucją nie był indywidualny akt administracji publicznej. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy obowiązek taki wynikał z przepisu prawa i podlegał wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż art. 104 ust. 1 u.p.s. dotyczy nie tylko osób, którym zostały wypłacone nienależne świadczenia, lecz także organów pomocy społecznej. Pod pojęciem "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" zawartym w art. art. 104 ust. 1 u.p.s. należy rozumieć takie należności, których obowiązek zwrotu wynika z art. 96 u.p.s. Zgodnie bowiem z art. 3 §1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Przewidziane w art. 3 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku. 9.5. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny dokonał zwrotu przedmiotowego tytułu wykonawczego podając, że należności nim objęte nie podlegają egzekucji administracyjnej bowiem obowiązek zapłaty tych należności nie wynika ani z decyzji administracyjnej ani też z przepisu szczególnego lecz z czynności cywilnoprawnej jaką było zawarte pomiędzy powiatami porozumienie. Stanowisko to znajduje oparcie w następujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 86 ust. 4 u.p.s. powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo- wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawczą zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo- wychowawczej (zobowiązanym do ponoszenia wydatków), porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków związanych z jego utrzymaniem w placówce (lub w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej). Porozumienie to nie ma charakteru aktu administracyjnego lecz ma charakter umowy cywilnoprawnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005r., I OW 217/05, Lex nr 201439, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008r., I OW 132/07, Lex nr 471280). Tak więc sprawa pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, nie jest sprawą administracyjną, pomimo, że zarówno uprawnionym do otrzymania jak i zobowiązanym do pokrycia wydatków jest organ administracji publicznej, lecz ma ona charakter sprawy cywilnej (załatwianej umownie)-: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 28 października 2005r. w sprawie I OW 217/05. Przepis art. 104 u.p.s. stwierdza, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami tejże ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przez pojęcie "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" należy rozumieć takie należności, których obowiązek zwrotu spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. Skoro krąg osób zobowiązanych do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej wskazany w tym przepisie jest zamknięty, toteż należności, których obowiązek zwrotu wynika z przepisu art. 101 ust. 7 u.p.s.nie mogą być zatem dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego wynika, że należności objęte tytułami wystawionymi przez skarżącego nie mieszczą się w katalogu obowiązków określonych w art. 2 § 1 u.p.e.a. co oznacza niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i zasadność zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi. 9.6. Na zasadność powyższego rozstrzygnięcia nie może też mieć wpływu podnoszona w skardze kasacyjnej zmiana stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2010 r. przepisów u.p.s., po doręczeniu Stronie wnoszącej skargę kasacyjną ostatecznego postanowienia organu odwoławczego. Zauważyć bowiem należy, iż sąd administracyjny nie jest kolejną instancją merytoryczną w sprawie, ale bada zaskarżone akty i czynności według kryterium zgodności z prawem w chwili wydania aktu administracyjnego w sprawie. Z oczywistych względów organ egzekucyjny nie mógł stosować przepisów, które nie obowiązywały w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. 9.7. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono natomiast w oparciu o art. 204 ust. 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).