II GSK 3033/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Rysz, Sędzia NSA Maria Jagielska, Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2524/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...), nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od (...) na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 30 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2524/16, w wyniku rozpoznania skargi (...) (dalej: skarżący), na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z (...) nr (...). WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...), Dyrektor Kujawsko Pomorskiego NFZ decyzją z (...) ustalił, że skarżący od 1 stycznia 1999 r. do 10 maja 2011 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z (...) utrzymał w mocy decyzję z (...). Skarżący pismem z (...) (powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z (...) We wniosku wskazał że dla ustalenia okresów podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego decydujące są okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, a nie daty dokonania wpisu bądź wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. W związku z tym oświadczył, że nie prowadził działalności gospodarczej, a tylko był zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej. Prezes NFZ, decyzją z (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z (...) a następnie decyzję z (...) – w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z (...). W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 kpa i może mieć miejsce, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym wskazał, że wady o których mowa w tym przepisie muszą tkwić w samej decyzji. Prezes NFZ zauważył, że skarżący w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności nie przedstawił żadnych dowodów uprawdopodobniających, że nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w spornym okresie. Dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Grudziądzu, w którym wskazano, iż w latach 2003-2011 nie figurował w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą. W ocenie Prezesa NFZ nie można jednak uznać, że dokument ten powoduje, iż decyzja z (...) dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Podobnie jak przedstawiony przez skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w Toruniu z (...) sygn. akt (....), nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z (...) która została wydana w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy i nie zawiera wady powodującej jej nieważność. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę i uchylił decyzje Prezesa NFZ z (...) i (...). W motywach wyroku WSA zgodził się z organem, że postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, lecz sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. WSA wskazał, że organy dokonały kontroli decyzji Prezesa NFZ z (...), którą utrzymano w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie ustalenia podlegania przez skarżącego od 1 stycznia 1999 r. do 10 maja 2011 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego pod kątem rażącego naruszenia prawa. Przy czym z zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ dokonał analizy w zakresie rażącego naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów, tj. art. 8 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28 poz. 153 ze zm.) i odpowiednika tego przepisu zawartego w art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze świadczeń publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), a które stanowiły podstawę do uznania, iż skarżący od 1 stycznia 1999 r. do 10 maja 2011 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. WSA stwierdził, że organ nie odniósł się do zarzutu, że decyzja z (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przepisy określały, iż ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą, a skarżący po zarejestrowaniu nigdy nie rozpoczął prowadzenia takiej działalności. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 kpa). Nadto WSA uznał, że zaskarżona decyzja narusza: art. 156 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 kpa. Podkreślił, że postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek, organ nie może ograniczyć się wyłącznie do podniesionych we wniosku zarzutów. Bowiem w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 156 § 1 kpa wymaga się, aby organ zbadał każdą z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. W efekcie WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku i przeprowadzić postępowanie, w którym dokonają ustaleń w sposób zapewniający wyjaśnienie, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa w tym w szczególności wskazywanych przez skarżącego, który rażącego naruszenia wskazach powyżej przepisów upatruje w fakcie, iż nie prowadził działalności gospodarczej, która była jedynie zarejestrowana. Z uwagi na powyższe WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. 718 ze zm.; dalej: ppsa), orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył Prezes NFZ skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: pusa) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie naruszenia przez organ art. 156 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 153 ppsa i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące zbadanie okoliczności związanych ze wszystkimi ewentualnymi podstawami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, podczas gdy Prezes NFZ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że brak jest dowodów w sprawie wskazujących na fakt, aby zachodziła jakkolwiek podstawa uzasadniająca stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji; - nie dokonał analizy w zakresie rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdy Prezes NFZ w sposób dokładny zbadał w postępowaniu stan faktyczny w kontekście ww. regulacji, sytuacji objętego ubezpieczeniem, który w żaden sposób nie dowiódł w toku postępowania, iż w badanym okresie nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej, co mogłoby skutkować nieważnością decyzji. Przy wydawaniu decyzji stan faktyczny w tym zakresie nie budził wątpliwości, a jeżeli po jej wydaniu na jaw wyszły nowe okoliczności co do stanu faktycznego, nie znane wcześniej organowi, to ewentualne zastosowanie mógłby znajdować tu tryb wznowieniowy. Wskazując na powyższe Prezes NFZ wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 ppsa, która w sprawie nie wystąpiła. Przypomnieć należy, że skarżący – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa –domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z (...) utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego NFZ z (...), którą ustalono, że skarżący od 1 stycznia 1999 r. do 10 maja 2011 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzje o których mowa zostały wydane w oparciu o: art. 109 ust. 1 i 3, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, art. 8 ust. 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. W ich uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie przedstawił dowodów uprawdopodabniających, że nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w spornym okresie. Skarżący, we wniosku o stwierdzenie nieważności i w trakcie samego postępowania, przedstawił nowe dowody (zaświadczenie Naczelnika US w Grudziądzu i wyrok Sądu Okręgowego w Toruniu z (...). sygn. akt (...), które miały dowodzić, że nie prowadził w spornym okresie działalności gospodarczej. Prezes NFZ odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznał, decyzja z (...), została wydana w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy i nie zawiera wady powodującej jej nieważność. Ze stanowiskiem Prezesa NFZ nie zgodził się WSA, i uchylając decyzje, nakazał organowi: wyjaśnić, czy skarżący od 1 stycznia 1999 r. do 10 maja 2011 r. nie prowadził działalności gospodarczej, która była jedynie zarejestrowana; dokonać analizy w zakresie rażącego naruszenia prawa przepisów: art. 8 ust. 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze świadczeń publicznych; a także zbadać wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący kasacyjnie i zarzucił naruszenie przez WSA przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 1 § 1 pusa, art. 156 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 153 ppsa. Przed rozpoznaniem zarzutów należy podkreślić, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych (w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności) stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 kpa. Zarzuty skargi kasacyjnie są usprawiedliwione. Za ich trafnością przemawia przede wszystkim to, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wady wyliczone w ww. przepisie mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad może być dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, ale ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, ponieważ w tym trybie ocenie podlega sama decyzja (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; a także wyrok NSA z 3 września 2013 r. I OSK 950/12; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe przywołane orzeczenia tamże). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W rozpoznanej sprawie nie było sporu co do tego, że – zgodnie z przepisami materialnymi – dla ustalenia okresów podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego decydujące są okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej. Przy czym w przypadku zarejestrowania działalności gospodarczej przyjmuje się, że taka działalność jest prowadzona. Strona chcąc temu zaprzeczyć musi obalić to domniemanie i wykazać brak prowadzenia takiej działalności w jej formalnie zarejestrowanym okresie. Tak więc ustalenie to niewątpliwie stanowi element postępowania dowodowego i oceny stanu faktycznego sprawy, a nie oceny prawnej. Już tylko z tego względu zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi być uznane za niewłaściwe. Bez wątpienia – tak jak prawidłowo zauważa skarżący kasacyjnie – nowe okoliczności, podobnie jak nowe dowody są jedną z przesłanek postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 kpa – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). W orzecznictwie panuje ugruntowany pogląd, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym, wskazanym w art. 156 kpa. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2005 r., II OSK 316/05; 14 lipca 2009 r. II OSK 1146/08; 26 stycznia 2011 r. II OSK 213/10). Ponadto, niekonkurencyjność tych dwóch trybów weryfikacji decyzji oznacza, że każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki powstania decyzji i wadliwość decyzji jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji i ma zasadniczo – jak wyżej wskazano – charakter materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej. Zatem uczynienie zadość żądaniu skarżącego w istocie prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty – ustalenia nowego stanu faktycznego sprawy, a to nie jest możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o zgromadzony przed wydaniem weryfikowanej decyzji materiał dowodowy i na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2013 r. II OSK 1603/12 i 8 marca 2011 r. II OSK 450/10). Powyższe oznacza, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją nie zostaje po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, jest wykluczone. W związku z powyższym trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że decyzja Prezesa NFZ z (...) odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z (...), została wydana w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy (skarżący nie przedstawił wtedy dowodów uprawdopodobniających, że nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej) i równocześnie nie zawierała wady powodującej jej nieważność. Nie są także prawidłowe wytyczne WSA co do konieczności rozpoznania przez organ z urzędu wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, tj. czy: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wynika to z tego, że to sam skarżący w swoim wniosku o wzruszenie decyzji ostatecznej wyraźnie wskazał, że chodzi mu jedynie o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która jak wyżej wyjaśniono, nie może zostać w tym trybie rozpoznana, ponieważ wskazywana przez skarżącego okoliczność, że nie prowadził działalności gospodarczej, może być zbadana w trybie wznowienia postępowania. W zakresie zaś pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, żadna ze stron nie twierdziła, że takie zaistniały w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku) i rozpoznał skargę. Skoro zaś zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 3 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty (460 zł) składają się – wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnej (360 zł) przed NSA, która występowała także przed sądem pierwszej instancji.