II SA/Bd 52/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę [...] (słownie: [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr GGn.6821.2.2018.AB, Starosta Toruński rozstrzygnął: 1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej geod. jako działki nr [...] o pow. 1,3812 ha oraz nr [...] o pow. 0,4219 ha, położonej w T. w obrębie nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Toruń, nr KW [...] na rzecz: - H. M. w udziale 7/16 części nieruchomości, - K. B. w udziale 3/16 części nieruchomości, - J. B. w udziale 3/16 części nieruchomości, - Z. B. w udziale wynoszącym 3/16 części nieruchomości. 2. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,1385 ha, położonej w T. w obrębie nr [...], stanowiącej współwłasność ustawową małżeńską K. i T. P., nr KW [...]. 3. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,2300 ha, położonej w T. w obrębie nr [...], stanowiącej współwłasność ustawową małżeńską K. i T. P., nr KW [...]. 4. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,1534 ha, położonej w T. w obrębie nr [...], stanowiącej współwłasność ustawową małżeńską K. i T. P., nr KW [...]. 5. o umorzeniu postępowania w stosunku do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0785, położonej w T. w obrębie nr [...], stanowiącej własność Parafii Rzymsko-Katolickiej [...], nr KW [...]. W punkcie 6 decyzji wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. W punktach 6-9 rozstrzygnięto o wzajemnych rozliczeniach odszkodowawczych, rozłożeniu ich na raty i ustaleniu terminu spłat tych rat. W punktach 10-12 decyzji wskazano, że prawomocna decyzja stanowi podstawę ujawnienia nowego stanu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej, poinformowano o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta Torunia. Odwołanie od powyższej decyzji – w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach 1,6,7,8,9,10,11 i 12 – złożyła Gmina Miasta Toruń wnosząc o jej uchylenie we wskazanej części i rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 1 pkt 3-6 k.p.a. poprzez brak właściwego oznaczenia stron postępowania, na które nałożony został obowiązek zwrotu odszkodowania, niewskazanie rachunku bankowego właściwego do wpłaty odszkodowania, brak szczegółowego opisu nieruchomości z chwili nabycia przez Skarb Państwa w 1988 r., co winno zostać skonfrontowane z jej obecnym stanem zagospodarowania, - art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania nie wszystkie pisma dotyczące działań organu były kierowane do wiadomości stron postępowania, a organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą i nie przeprowadził z urzędu w związku ze zgłaszanymi zastrzeżeniami, - art. 140 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej "u.g.n."). poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, - art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni ww. przepisów u.g.n. ich celu i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego i interesu gminy, wobec czego stanowi nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować odmową ich realizacji przez organ. Decyzją z 29 listopada 2021 r. nr WSPN.DT.7581.14.2021.MC, Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 2 oraz art. 229 u.g.n. organ przywołał, że przedmiotowa nieruchomość (położona przy ul. [...] i [...] w T., oznaczona jako dz. nr [...] i [...]) została zbyta przez H. M. oraz A. B. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z 25 stycznia 1988 r. "na cele uzasadniające jej wywłaszczenie tj. pod zajezdnię tramwajową", zgodnie z decyzją z dnia 23 czerwca 1987 zatwierdzającą plan realizacyjny dla tej nieruchomości jako teren zajezdni tramwajowej. Wojewoda wskazał, że nie ma wątpliwości, iż wskazany akt został zawarty w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, więc zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie Wojewody powstają w sprawie wątpliwości co do sposobu rozliczenia wartości zwracanej nieruchomości i dokonanych nakładów na realizację celu wywłaszczenia, których w decyzji Starosty nie uwzględniono, zwłaszcza, że organ I instancji zauważył w niej, iż poczyniono pewne działania celem podjęcia inwestycji (ostatnie w roku 1992 r.). Wojewoda zgodził się z odwołującą, że nie zostało zbadane, jaki wpływ na wartość nieruchomości mają wykonane na niej nakłady (uzbrojenie, wykonane urządzenia) na budowę zajezdni. W ocenie Wojewody organ I instancji nieprawidłowo nie przeprowadził dowodów zgłaszanych przez Gminę na sporną okoliczność, opierając się jedynie na opinii rzeczoznawcy stwierdzającej brak nakładów lub pozostałości po nich na przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że niewyjaśnione okoliczności – poniesione nakłady na uzbrojenie i przygotowanie terenu budowy zajezdni - wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania przez Starostę. Wojewoda stwierdził że "nie wydaje się zbyt daleko wykraczającym poza sedno sprawy, gdyż i tak pozostaje to poza meritum niniejszego rozstrzygnięcia" zbadanie czy strony – spadkobiercy były informowane o zbywaniu części gruntów wywłaszczonych na rzecz osób trzecich, bo na tamtym etapie nie żądały zwrotu. zadaniem organu I instancji będzie zbadanie, czy strony – spadkobiercy, były informowane o zbywaniu części gruntów wywłaszczonych na rzecz osób trzecich, albowiem na tamtym etapie nie żądały zwrotu. Działki nr [...] zostały zbyte w 2008 r. i 2011 r., a ze zgromadzonych akt można domniemywać, że poprzedni właściciele tych działek przy sprzedaży zostali pominięci, szczególnie w sytuacji, gdy mogły skorzystać z kupna w ramach prawa pierwokupu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na kwestię ważności umów przenoszących na osoby trzecie własność nieruchomości uprzednio wywłaszczonych, oraz kognicję sądów powszechnych w tym zakresie. W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Gmina Miasta Toruń wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji może dotyczyć braku wyjaśnienia kwestii zastrzeżonych do kompetencji sądów powszechnych i wskazanie okoliczności spoza zakresu kompetencji organów administracji jako koniecznych do zbadania przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazania uchybień prawa procesowego w działaniu organu I instancji i ich wyjaśnienia. W uzasadnieniu sprzeciwu Gmina podniosła, że Wojewoda nie wyjaśnił stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, a skoncentrował się raczej na braku rozważenia całości materiału dowodowego, czy też przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie Gminy Wojewoda nie wskazał Staroście czynności, które ten winien podjąć ponownie rozpoznając sprawę, czyniąc za to obszerne rozważania w przedmiocie konieczności dokonania ustaleń zastrzeżonych dla sądów powszechnych. Gmina wskazała, że dla wydania decyzji kasatoryjnej konieczne jest nie tylko wskazanie uchybień procesowych, ale musi zajść w sytuacja, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Gminy nakazanie Staroście czynienia ustaleń w przedmiocie okoliczności zbycia przez nią gruntów w 2008 r. i 2011 r. w kontekście domniemywanego naruszenia przepisów kodeksu cywilnego, godzi w zasady działania organów na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że zaskarżoną decyzją nakazał organowi I instancji przeprowadzić bardziej szczegółowe postępowanie wyjaśniające w kwestii oznaczenia kolektorów i ewentualnej oceny wartości nieruchomości. Zalecenia te związane były z zapadłym w podobnej sprawie wyrokiem tut. Sądu, w którego uzasadnieniu zarzucono Wojewodzie nieustalenie, czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 29 listopada 2021 r. znak WSPN.DT.7581.14.2021.MC o uchyleniu w całości decyzji Starosty Toruńskiego z 25 czerwca 2021 r. znak GGN.6821.2.2018.AB i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że szczególny zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie przepisu art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy upoważniany został do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy można wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a. W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Zobligowany jest on jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd z urzędu stwierdził, że skarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 29 listopada 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 15 i art. 16 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co skutkować musiało uwzględnieniem sprzeciwu (art. 151a p.p.s.a.). Stwierdzić przede wszystkim należy, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości występowało wiele stron o wzajemnie sprzecznych interesach. Odwołanie od decyzji Starosty Toruńskiego z 25 czerwca 2021 r. (wydanej po ponownym rozpatrzeniu skargi na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody z 28 września 2020 r.) wniosła jednak wyłącznie Gmina Miasta Toruń podkreślając, że odwołuje się od rozstrzygnięć zawartych w punktach oznaczonych numerami: 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 ww. decyzji. Tak samo określono żądanie odwołania – uchylenia decyzji Starosty w zakresie części jej rozstrzygnięć zawartych w ww. punktach i o orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości (działki nr [...] oraz nr [...] położone w T. w obrębie nr [...]), ewentualnie o przekazanie decyzji w tej części do ponownego rozpatrzenia. Gmina nie kwestionowała natomiast decyzji w zakresie punktu 2-4 (odmowy zwrotu wnioskodawcom nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki odpowiednio nr [...] i [...] położone w T. obrębie nr [...]) i punktu 5 (umorzenie postępowania w stosunku do działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...]). Należy podkreślić, że niezasadne jest stanowisko Wojewody wyrażone w skarżonej decyzji, zgodnie z którym: "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego sprowadza się do tego, że organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji". Istotą bowiem postępowania odwoławczego (art. 15 k.p.a.) zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest prawo obywatela do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, a więc wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, to jest wniesienia odwołania. Organ II instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 16, s.733). Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 872/13; z 9 maja 2014 r. sygn. I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z 25 września 2018 r., sygn. II SA/Op 174/18; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. III SA/Łd 233/17; w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 463/16; w Warszawie z 29 listopada 2016 r. sygn. I SA/Wa 1525/16 dostępne CBOSA). Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu I instancji. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3015/19, z 21 maja 2007 r., sygn. I OSK 556/06, z 14 września 2021 r. sygn. III OSK 595/21). Z uwagi na zakres odwołania od decyzji organu I instancji taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja organu I instancji zawierała w pkt 1, 2, 3, 4 i 5 niezależne od siebie rozstrzygnięcia, z kolei rozstrzygnięcia zawarte w punktach 6-12 były konsekwencją i pozostawały w zawiązku funkcjonalnym i prawnym z orzeczeniem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (działka nr [...] – pkt 1). Gmina w złożonym odwołaniu zakwestionowała jednoznacznie i wprost jedynie niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcia zawarte w punkcie 1 i 6-12 decyzji. Wobec braku odwołań innych stron postępowania organ II instancji był zobowiązany do rozpoznania sprawy we wskazanym w odwołaniu zakresie, bo w pozostałej części decyzja Starosty z 25 czerwca 2021 r. stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 29 listopada 2021 r. Wojewoda z naruszeniem powyższych przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2 k.p.a., orzekł jednak nie tylko w zakresie zaskarżonym odwołaniem strony, lecz niejako z urzędu także w niezaskarżonej odwołaniem części, co do której decyzja I instancji stała się ostateczna. W ocenie Sądu, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, orzeczenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - stanowiło także niedopuszczalne naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, jak i działanie na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.). Organ odwoławczy nie był uprawniony do działania ex officio poprzez kontrolę całej decyzji, tym samym do wypowiadania się, kwestionowania, zgłaszania wątpliwości czy też wskazań dotyczących kwestii objętych rozstrzygnięciami w niezaskarżonej odwołaniem części decyzji I instancji, czyli w zakresie odnoszącym się między innymi do okoliczności i skutków sprzedaży działek oznaczonych numerami [...]. Z tych powodów, niezależnie od zarzutów sprzeciwu, konieczne jest uchylenie skarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu należy wskazać, że strona skarżąca zarzuca Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. między innymi w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej do przesłanek określonych w art. 138 § 2 oraz wskazania uchybień prawa procesowego w działaniu organu I instancji i ich wyjaśnienia. Zgodzić należy się ze skarżącą Gminą Miasta Toruń co do tego, że analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, prowadzi do stwierdzenia, że organ odwoławczy nieprawidłowo lub co najmniej przedwcześnie zastosował orzeczenie kasacyjne, bez uprzedniej własnej analizy i oceny całego zgromadzonego przed organem I instancji materiału dowodowego i ustalenia na tej podstawie stanu faktycznego. Organ odwoławczy był do tego zobowiązany zgodnie z wymogami art. 7, art. 15 § 1, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnienia skarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody nie wynika jednak, aby organ ten rozpatrzył sprawę merytorycznie w całokształcie, w oparciu o szczegółową analizę zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z powyższymi zasadami. Nie wynika z tej decyzji jakkolwiek, na podstawie których z dowodów powziął wyrażone wątpliwości co do prawidłowości wyceny wartości podlegających zwrotowi części wywłaszczonej nieruchomości, w tym dokonanych nakładów - co do działek tj. działek nr [...] o pow. 1,3812 oraz nr [...] o pow. 0,4219 ha położone w T. w obrębie nr [...]. W sytuacji gdy organ odwoławczy uznał, że kwestia podejmowanych na terenie tych działek działań inwestycyjnych nie została dostatecznie zbadana przez organ I instancji, a w istocie zakwestionował ocenę tego organu, winien samodzielnie dokonać w tym zakresie oceny i ewentualnie dodatkowych ustaleń, które uzna za niezbędne. Nie jest prawidłowe powoływanie się przez organ odwoławczy ogólnie na "ogrom dokumentacji" zgromadzonej w sprawie, w tym przedłożonej przez Miasto Toruń i zgromadzonej przez orzekającego Starostę. Wojewoda jako organ merytoryczny był uprawniony i zobowiązany do oceny w tym zakresie całego materiału dowodowego i wskazania jaki stan faktyczny co do inwestycji na przedmiotowych działkach z tych dokumentów wynika. Przy tak obszernym materiale dowodowym, w tym przedkładanym przez inwestora powinno wszakże zostać wykazane w stosunku do konkretnych działek jakie na nich elementy infrastruktury zajezdni tramwajowej realizowano. Jeżeli z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że na tych działkach w istocie w datach mających znaczenia dla wyceny i ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania dokonano istotnych dla tej wyceny nakładów, to tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z powodu samych tylko "wątpliwości" powziętych przez organ odwoławczy i zarzutów gminy zobowiązanej do zwrotu nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Aby to jednak uczynić, w pierwszej kolejności organ drugiej instancji musi ocenić zgromadzony już materiał dowodowy dopiero na tej podstawie możliwe jest ustalenie potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania i jego koniecznego dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy zakresu. Nie mogą o tym stanowić założenia jedynie hipotetyczne i nie oparte o ocenę całości materiału dowodowego "wątpliwości". Organ odwoławczy zdaje się poddawać w wątpliwość jedynie ustalenie i przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie, powtórzone przez organ I instancji, że" w granicach działki brak nakładów czy pozostałości po nakładach związanych z celem wywłaszczenia, które zgodnie z linią orzecznictwa podlegałyby wycenie". Organ odwoławczy mógł zatem również podjąć próbę ustalenia przebiegu kolektorów lub innego uzbrojenia, lub zwrócić się chociażby do autora operatu szacunkowego o szczegółowe wyjaśnienie, czy ustalił, że na tych działkach nie były czynione nakłady podlegające uwzględnieniu w wycenie, czy jakiekolwiek nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia. Nie ma również przeszkód aby organ odwoławczy w ramach postępowania powołał zespół, na którego możliwość powołania wskazał w uzasadnieniu i np. dokonał następnie oględzin przedmiotu zwrotu w celu ewentualnego przebiegu spornych elementów infrastruktury w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Zważyć przyjdzie, że organ odwoławczy nie wskazał jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, ani tym bardziej że na obecnym etapie postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odróżnić należało bowiem ewentualną odmienną ocenę przez organ odwoławczy materiału dowodowego od konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. O ile zatem po ocenie materiału dowodowego i jego ewentualnym uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. zostanie ustalone, że wartość części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] w istocie mogła wzrosnąć na skutek konkretnych działań inwestora podjętych bezpośrednio na wywłaszczonej nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co może wpłynąć na wysokość odszkodowania w rozumieniu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopiero wówczas organ winien rozważyć uchylenie decyzji I instancji, z uwagi na konieczność ponownej wyceny i ustalenia wysokości należnego do zwrotu w tej sprawie zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Tak skonstruowane uzasadnienie decyzji organu odwoławczego i zawarte w nim wskazania nie spełniają zdaniem Sądu wymogów wydania odpowiadającej prawu decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób jednoznaczny wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone, nie oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym i jego ocenie, nie wskazał w szczególności czy ze zgromadzonych dowodów wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości lub jej określonej części objętej przedmiotowym postępowaniem zostały wybudowane w ramach przygotowania do realizacji celu wywłaszczania wspomniane kolektory lub inne elementy infrastruktury, jaki jest aktualnie stan nieruchomości. Wskazania co do koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy są nazbyt ogólnikowe i przedwczesne. Zatem zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że także i w tym aspekcie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, gdyż jej uzasadnia jest niejasne, niekonkretne i ogólnikowe oraz nie odnosi się w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości do przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 12 w zw. z art. 140 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o jej uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu zasady i przesłanki zastosowania art. 138 § 2, biorąc pod uwagę w szczególności, że zaskarżona odwołaniem została decyzja I instancji jedynie w części tj. w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach 1 i 6-12, że decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, oparte na przesłankach proceduralnych, że jest odstępstwem od wymogu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz, że może być wydana w sytuacji wykazania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (które to naruszone przepisy należy wskazać w decyzji) i jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda weźmie też pod uwagę, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia powinny być sformułowane i wyjaśnione w sposób jasny, konkretny oraz zindywidualizowane do przedmiotu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postepowania (100 zł wpis, 480 zł wynagrodzenie radcy prawnego).