II SAB/Wa 327/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi O. N. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącej O. N. z dnia [...] marca 2020 r. w zakresie dotyczącym protokołu z posiedzenia Zespołu, zawierającego końcową opinię na temat opracowania dotyczącego projektowanej inwestycji (odcinek [...]); 2. stwierdza, że bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w W. w zakresie określonym w pkt 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od PKP [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej O. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE O. N. w dniu [...] marca 2020 r. zwróciła się do PKP [...] S.A. z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) kopii wszystkich protokołów z posiedzeń Zespołu Oceny Projektów Inwestycyjnych, sporządzonych w całym okresie realizacji kontraktu pn. "[...] " w ramach Projektu "[...]". PKP [...] S.A. w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. poinformowała wnioskodawczynię, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka powołała się m. in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 1380/18 i stwierdziła, że przepisu art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843) wynika, że umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. A contrario należy przyjąć, że informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie stanowią informacji publicznej. O. N. w skardze z 2 czerwca 2020 r. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w W. w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. podniosła m. in., że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a dokumenty których się domaga stanowią informację publiczną, ponieważ wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. O. N. podała, że Zespół Oceny Projektu Inwestycyjnego ocenia prawidłowość realizacji inwestycji stanowiących zamówienia publiczne, w związku z tym protokoły z jego posiedzeń, są informacją o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Zdaniem skarżącej, za informacje publiczne należy uznać wszelkie informacje i dokumenty związane z inwestycjami realizowanymi na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych (np. dotyczące procesu inwestycyjnego), skoro są one realizowane ze środków publicznych. O. N. podkreśliła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna być interpretowana w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Spółki, że przepis art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych wyłącza uznanie innych dokumentów, niż wymienione w nim umowy w sprawie zamówień publicznych, za informacje podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. O. N. powołała się na wyroki NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 i WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/11 i stwierdziła, że jawność umów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronioną. Nie oznacza jednak, że inne dokumenty, nie posiadają waloru informacji publicznej. Z tych powodów skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki do udostępnienia kopii wszystkich protokołów z posiedzeń Zespołu Oceny Projektów Inwestycyjnych, (wraz z załącznikami), sporządzonych w całym okresie realizacji kontraktu pn. "[...]" w ramach Projektu "[...]", stwierdzenie, że PKP [...] S.A. z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności w tej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka PKP [...] w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że dokumenty których udostępnienia domaga się skarżąca, nie stanowią informacji publicznej i dlatego jej skarga jest nieuzasadniona. Spółka dodała, że postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego kończy się z chwilą zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona w części. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza przedmiotem sporu w niniejszej pozostawało to, że Spółka PKP [...] S.A. wykonuje zadania publiczne, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Spór między stronami sprowadzał się natomiast do ustalenia tego, czy dokumenty, których udostepnienia odmówiono, stanowią informację publiczną. Zdaniem PKP [...] S.A. informacje (protokoły) których domaga się skarżąca nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie mogą być jej udostępnione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro umowy zawierane w sprawach zamówień publicznych są jawne z mocy prawa (art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych), to należy przyjąć, że inne dokumenty lub dane związane z realizacją umowy (zamówienia publicznego) nie stanowią informacji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Sądu, nie jest jednakże prawidłowe zapatrywanie skarżącej, że wszystkie protokoły z posiedzeń Zespołu do Spraw Oceny Inwestycji podlegają udostępnieniu. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, nie pozwala zatem na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Należy przypomnieć, że skarżąca domagała się od Spółki udostępnienia protokołów z posiedzeń Zespołu powołanego przez Dyrektora Centrum Realizacji Inwestycji w PKP [...] S.A. (Dyrektora Regionu) do projektu p.n. "[...]" w ramach Projektu "[...]". Z Ramowego Regulaminu Zespołów Oceny Projektów Inwestycyjnych w PKP [...] S.A. wynika, że podstawowym celem (zadaniem) zespołu jest dokonanie oceny (zaopiniowanie) czy opracowanie, zlecone przez jednostkę organizacyjną PKP S.A. osobie prawnej, osobie fizycznej albo jednostce organizacyjnej, w skład którego może wchodzić studium wykonalności, koncepcja programowo-przestrzenna, projekt budowlany, dokumentacja projektowa, specyfikacje techniczne, wykonanie zostało zgodnie z warunkami umownymi, określonymi przez PKP S.A., z obowiązującymi przepisami, dokumentami, wytycznymi zawartymi m. in. w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, instrukcjach branżowych, technicznych specyfikacjach oraz zasadami wiedzy technicznej. Z przepisów tego regulaminu wynika ponadto, że każdy z członków Zespołu dokonuje oceny zleconego opracowania, następnie zapoznaje się z opiniami innych członków Zespołu. W procesie przygotowywania oceny opracowania mogą zostać zwoływane stacjonarne posiedzenia Zespołu (z których sporządza się protokół). Końcowa opinia zespołu jest zawierana w protokole z posiedzenia Zespołu, który podpisują wszyscy członkowie Zespołu biorący udział w opiniowaniu. W przypadku stwierdzenia wad w opracowaniu Zespół w wydanej opinii sporządza wykaz wad, zobowiązując wykonawcę do poprawy opracowania w wyznaczonym terminie. Po usunięciu wad opracowanie polega ponownemu opiniowaniu przez Zespół. Pozytywna opinia Zespołu jest podstawą do podpisania protokołu odbioru zleconego opracowania. We wniosku o udostępnienie informacji skarżąca podała, że domaga się kopii wszystkich protokołów z posiedzeń Zespołu. Zdaniem Sądu, protokoły ze spotkań członków Zespołu, odbywających się w celu przygotowania oceny opracowania inwestycji, to dokumenty wewnętrzne, służące wypracowaniu przez Zespół ostatecznego stanowiska w sprawie. W związku z tym nie stanowią informacji publicznej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że dokumenty o charakterze wewnętrznym służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu, wreszcie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (zob. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15). Można dodać, że Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią wyraz pewnego procesu myślowego, procesu rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W tych przypadkach można zatem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia ostatecznego stanowiska zespołu. Zdaniem Sądu, protokół "końcowy" wraz z załącznikiem, zawierający końcową opinię Zespołu na temat zleconego przez PKP opracowania, dotyczącego zgodności projektu inwestycji z przepisami prawa, wytycznymi i zasadami wiedzy technicznej jest aktem "zewnętrznym" skierowanym do podmiotu zlecającego wykonanie opinii i z tego względu może być traktowany jako informacja publiczna. Należy dodać, że do spraw o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówień publicznych stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Przepisy art. 96 ust. 3 i art. 139 ust. 3 tej ustawy stanowią, że protokoły postępowania o udzielenie zamówienia i umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Odesłanie w zakresie udostępniania informacji dotyczących zamówień publicznych do zasad określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej pozwala odnieść do rozpatrywanej sprawy wyżej poczynione uwagi na temat dokumentów "wewnętrznych", odzwierciedlające poglądy wypracowane w orzecznictwie sądowym na gruncie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku skarżącej z [...] marca 2020 r. w części dotyczącej żądania udostępnienia protokołu zawierającego końcową opinię na temat opracowania dotyczącego projektowanej inwestycji. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej w tym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Sąd nie uznaje jednak bezczynności Spółki w tym zakresie za rażącą. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ustawowym (14-dniowym) terminie, liczonym od dnia otrzymania wniosku, odpowiedział, choć nieprawidłowo, na wniosek skarżącej, z uwagi na nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, ponieważ żądanie skarżącej udostępnienia pozostałych protokołów z posiedzeń Zespołu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 ustawy.