VII SA/Wa 763/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...], znak: [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: "PINB w Powiecie [...]", "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., Nr [...], nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 22 maja 2018 r. J R zwrócił się o skontrolowanie zabudowań na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] , gm. [...] . Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2018 r. ustalono, że na przedmiotowej działce około 15 m od granicy nieruchomości istnieje budowla o konstrukcji drewnianej o powierzchni około 35 m², w której garażowany jest samochód oraz wydzielone jest pomieszczenie gospodarcze. Kontrolującym nie przedstawiono pozwolenia ani zgłoszenia. W związku z powyższą okolicznością zawiadomieniem z [...] sierpnia 2018 r. PINB w Powiecie [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowli na działce nr ew. [...]. Następnie w piśmie z 12 września 2018 r. J B (dalej: "inwestor") oświadczył, że jest inwestorem wszystkich budowli znajdujących się na działce. Z kolei podczas przesłuchania w charakterze świadka w dniu 8 stycznia 2019 r. inwestor wyjaśnił, że sporna budowla służy do celów rekreacyjnych. Zimą trzymana jest tam słoma, zboże i siano. Dodał, że nie uzyskał zezwolenia na jego budowę. W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. opisu zakresu i sposobu wykonania w/w budynku, 3. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. projektu zagospodarowania działki na której znajduje się przedmiotowy budynek. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, PINB w Powiecie [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. Nr [...] wyznaczył nowy termin sporządzenia i przedłożenia dokumentów – do 31 lipca 2019 r. Termin ten został następnie przedłużony na mocy postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...]– do 22 listopada 2019 r. W związku z niedostarczeniem wymaganej dokumentacji PINB w Powiecie [...]decyzją z [...]listopada 2019 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył inwestor pismem z 19 grudnia 2019 r. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją z [...]lutego 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w Powiecie [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że inwestor dokonał budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m² na działce nr ew. [...]bez zezwolenia (oświadczenie inwestora z 8 stycznia 2019 r.). Tymczasem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z przepisu tego wynika, że wszystkie roboty budowlane powinny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione w art. 29 omawianej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Na gruncie art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej regulacje, w ocenie organów nadzoru budowlanego, bezspornym jest że inwestor powinien dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego obiektu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Do wykonania budowy można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5b). [...]WINB zauważył, że w stosunku do spornego obiektu budowlanego obowiązek zgłoszenia nie został spełniony, w związku z czym organ I instancji prawidłowo stwierdził, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnym było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49 b Prawa budowlanego, znajdującego zastosowanie, m. in. do obiektów budowlanych wybudowanych bez stosownego zgłoszenia. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił ,że w niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB w Powiecie [...] nałożył bowiem obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów wymaganych art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51. W rozpoznawanej sprawie J B niewątpliwie jest inwestorem spornego obiektu i ma prawo do korzystania z nieruchomości, co potwierdził podczas przesłuchania w dniu 8 stycznia 2019 r. Okoliczność ta została potwierdzona również przez adwokata A G - pełnomocnika D M, który wyjaśnił, że: "Pan M otrzymał nieruchomość umową dożywocia od Pana J B w zastanym stanie w dniu [...].10.2014 r. M D nie jest inwestorem robót opisanych w protokole. Nie otrzymał żadnych dokumentów budowlanych związanych z tym obiektem od Pana J B. Obiekty te według wiedzy Pana D M wraz z rozbudową budynku powstały przed spisaniem aktu notarialnego z dniem [...].10.2014 r.". Ponadto organ II instancji ustalił, że inwestor legitymuje się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości w postaci prawa użytkowania całej zabudowanej nieruchomości, o czym świadczy § 2 aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia [...]października 2014 r. - umowa o dożywocie, którą inwestor przeniósł prawo własności nieruchomości na rzecz D M w zamian za dożywotnie utrzymanie i prawo dożywotniego użytkowania zabudowanej nieruchomości o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Z tego względu zdaniem [...]WINB organ powiatowy słusznie uczynił J B adresatem obowiązków zawartych w postanowieniu Nr [...]z dnia [...] stycznia 2019 r. Ponadto właściciel nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie sprzeciwił się legalizacji rozbudowy. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku niespełnienia obowiązku o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 3 omawianego przepisu). Stąd też w ocenie [...]WINB inwestor nie przedkładając żądanej dokumentacji pozbawił się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Ponadto niemożność dostarczenia wymaganej dokumentacji z uwagi na długie terminy wydawania decyzji o warunkach zabudowy pozostaje – zdaniem [...]WINB - bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]stycznia 2019 r. PINB w Powiecie [...]nakazał bowiem inwestorowi przedstawienie w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów określonych w art. 49b ust 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało prawidłowo doręczone inwestorowi w dniu 17 stycznia 2019 r., a wiec obowiązek przedstawienia dokumentów upłynął 17 kwietnia 2019 r. W tym miejscu organ II instancji podkreślił, że PINB w Powiecie [...]umożliwił inwestorowi dokonanie legalizacji spornego budynku, gdyż dwukrotnie postanowieniami Nr [...]z dnia [...]maja 2019 r., a następnie Nr [...]z dnia [...]sierpnia 2019 r. wyznaczył nowy termin sporządzenia i przedłożenia dokumentów, wyznaczając go na dzień 31 lipca 2019 r., a następnie do dnia 22 listopada 2019 r. Tym samym do dnia wydania kwestionowanej decyzji PINB w Powiecie [...] inwestor miał niemal rok na skompletowanie żądanej dokumentacji. Inwestor zarówno nie przedłożył wymaganej dokumentacji, jak i dowodów potwierdzających, że zmierza do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w Powiecie [...] nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił również, że inwestor został w sposób zrozumiały poinformowany o rodzaju wymaganych dokumentów oraz o konsekwencjach ich niedostarczenia. Skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J B, wnosząc o jej uchylenie, a także o przyznanie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Jednocześnie wyjaśnił, że nie był w stanie przedłożyć decyzji o warunkach zabudowy ze względu na jej nieotrzymanie od Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2020r., Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w Powiecie [...] z [...] listopada 2019 r. nakazującą inwestorowi – J B rozbiórkę budynku gospodarczego o pow. do 35m2 na działce nr ew. [...] w m. [...] gm. [...]. Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego podczas którego ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się m.in. budynek gospodarczy o pow. do 35 m2 wybudowany przez J B ok. 2015r., bez wymaganego zgłoszenia. Kwestia zakwalifikowania przedmiotowego budynku gospodarczego jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, ma znaczenie w sprawach, w których w zastosowanie znajdują przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wprost używa pojęcia obiektu budowlanego. Definicję budynku zawiera art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013r.,poz. 1409) i obiekt budowlany będący budynkiem musi spełniać łącznie następujące przesłanki: - musi być trwale związany z gruntem; - mieć wydzieloną przestrzeń za pomocą przegród budowlanych oraz - posiadać fundament i dach. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi, w tym czynności kontrolnych z dnia 13 lipca 2018r. i dokumentacji fotograficznej, budynek nr 5 ( określenie na szkicu w protokole oględzin)- budynek gospodarczy zlokalizowany został około 15 m od granicy działki. Służy do celów rekreacyjnych. Zimą trzymana jest w nim słoma, siano, zboże... W ocenie Sądu prawidłowo więc organy przyjęły, że realizacja przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji prawidłowo wszczęto i prowadzono procedurę przewidzianą w art. 49b przywołanej ustawy, która przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie następujących warunków: - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 49b ust. 2 , a w końcu- uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Organ I instancji kierując się dyspozycją art. 49 b Prawa budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: 1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. opisu zakresu i sposobu wykonania w/w budynku, 3. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. projektu zagospodarowania działki na której znajduje się przedmiotowy budynek. Następnie na wniosek inwestora, PINB w Powiecie [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. Nr [...] wyznaczył nowy termin sporządzenia i przedłożenia dokumentów – do 31 lipca 2019r. Termin ten został następnie przedłużony na mocy postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] – do 22 listopada 2019 r. W tak zakreślony terminie ( przez 11 miesięcy) skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2019r. Niewykonanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2019r. stanowi prawną przeszkodę w legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej a w konsekwencji obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49b ust 1 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że w myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem nałożenia na inwestora takowych obowiązków jest posiadanie przez niego w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07). W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że to skarżący był inwestorem przedmiotowego obiektu, bowiem sam okoliczności tej nie kwestionuje, zaś nieruchomość na której znajduje się podlegający rozbiórce obiekt pozostaje w jego dożywotnim użytkowaniu. Podkreślić przy tym należy, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i, to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 49b, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na twierdzenia skargi należy wskazać, że skarżący nie przedstawił żadnych z dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] stycznia 2019r., a nie tylko decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, nie skorzystał także z ewentualnej możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.