I OSK 456/19

SENTENCJA Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 728/18 ze skargi R[...] na decyzję W[...] z dnia 28 [...]r., nr 9[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., I SA/Wa 728/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R[...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 [...]r., nr 9[...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek następców prawnych K[...]o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. W[...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu administracyjnym dokonał pełnej i poprawnej oceny okoliczności sprawy, podczas gdy organ nie dokonał ustalenia, że Orzeczenie Administracyjne Prezydium Rady Narodowej w M.st. Warszawie z dnia 12 lutego 1950 r. ma charakter decyzji wywłaszczeniowej, a przez to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n."; 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez powielenie błędów W[...] i uznanie, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe oraz jego umorzenie było zasadne, podczas gdy w sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości budynkowej i zmaterializowały się przesłanki do jej zwrotu – przeto postępowanie należało prowadzić i wydać decyzję o zwrocie nieruchomości skarżącej w należnej jej części, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a przepisu tego nie zastosowano; 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu administracyjnym dokonał pełnej i poprawnej oceny okoliczności sprawy, podczas gdy organ nie dokonał ustalenia, że odjęcie własności nieruchomości budynkowej przy ul. W[...]w W[...] jej poprzednim właścicielom nastąpiło w sytuacji podobnej do sytuacji określonych w przepisach objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n., w związku z czym przepis ten powinien być w niniejszej sprawie zastosowany na zasadzie wykładni a simili; 4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez powielenie błędów Wojewody Mazowieckiego i uznanie, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe oraz jego umorzenie było zasadne, podczas gdy odjęcie własności nieruchomości budynkowej przy ul. W[...]w W[...] jej poprzednim właścicielom nastąpiło na podstawie przepisów podobnych do przepisów objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n., w związku z czym przepis ten powinien być w niniejszej sprawie zastosowany na zasadzie wykładni a simili. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na jego mocy nie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości budynkowej, podczas gdy odjęcie własności budynku jest konsekwencją władczej i jednostronnej czynności organu administracji publicznej (decyzji wywłaszczeniowej), a zatem nieruchomość budynkowa jest w istocie wywłaszczana; 2. art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o zwrot nieruchomości zbędnej nie można stosować wykładni a simili materialnych przepisów prawa administracyjnego, podczas gdy stosowania tych przepisów wymaga konstytucyjna zasada równości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że nieruchomość położona w W[...] przy u. W[...] objęta była działaniem dekretu warszawskiego. Na mocy art. 1 tegoż dekretu, z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunt tej nieruchomości stał się własnością gminy m.st. Warszawa. Wniosek byłych właścicieli tej nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, złożony w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, został rozpoznany negatywnie ostateczną decyzją. W efekcie dawni właściciele utracili także własność posadowionego na tym gruncie budynku. Istotą sporu pozostaje natomiast to, czy w stosunku do takiej nieruchomości budynkowej, prawo do której dawni właściciele utracili w konsekwencji wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, możliwe jest zastosowanie przewidzianej w art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności w następstwie wykładni a simili art. 216 u.g.n. Odnosząc się do powyższej kontrowersji należy skonstatować poprawność konkluzji Sądu I instancji, iż wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. to generalnie pozbawienie lub ograniczenie, w drodze aktu stosowania prawa o indywidualnym i konkretnym charakterze, własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Powyższe wąskie rozumienie pojęcia wywłaszczenia nieruchomości, aktualne na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie pozwala uznać, iż przedmiotowa nieruchomość warszawska była przedmiotem tak rozumianego wywłaszczenia. Trafnie Sąd I instancji dostrzegł charakter prawny art. 1 dekretu warszawskiego, wskazujący na komunalizację "wszelkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy" z mocy prawa. Analogiczny sposób nabycia nieruchomości budynkowej przewidywał art. 8 dekretu warszawskiego. Skutkiem decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, ale także skutkiem upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji w powyższym przedmiocie było przejście budynków położonych na gruncie na własność m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa (vide: orzeczenie SN z dnia 9 października 1962 r., I CR 819/61, Lex nr 106022). Odjęcie własności nieruchomości budynkowej w powyższym trybie następowało zatem także ipso iure. Jedynie moment przejścia własności tejże nieruchomości na rzecz m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa zależał od tego, czy dawny właściciel gruntu nieruchomości warszawskiej złożył wniosek o ustanowienie prawa do gruntu, a jeżeli tak, to czy wynik tego postępowania zakończył się dla niego pozytywnym rozstrzygnięciem. Decyzja podejmowana w trybie art. 8 dekretu warszawskiego nie rozstrzygała zatem o wywłaszczeniu nieruchomości budynkowej, a jedynie o ustanowieniu stosownego prawa do gruntu. Odjęcie własności nieruchomości budynkowej było wyłącznie konsekwencją tej decyzji i następowało z mocy samego prawa. Nietrafnie zatem skarga kasacyjna upatruje w art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawy prawnej do zwrotu budynkowej nieruchomości warszawskiej, podobnie zresztą jak nietrafnie odwołuje się do decyzji wydanej w trybie art. 8 dekretu warszawskiego, dostrzegając w niej podstawę wywłaszczenia nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Przejawem szerokiego rozumienia pojęcia wywłaszczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest przepis art. 216 u.g.n., który rozszerza stosowanie art. 136 i następnych u.g.n., przewidując stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanych tam ustaw, na podstawie wskazanych konkretnych przepisów innych ustaw, a także w niektórych innych przypadkach. Nie budzi wątpliwości, iż przepis ten nie obejmuje nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie dekretu warszawskiego. Jednocześnie trafnie dostrzega Sąd I instancji, iż przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog sytuacji prawnych, w których nastąpiło odjęcie prawa do nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Niedopuszczalne jest więc, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o omawiany przepis na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 216). Przyjęta przez ustawodawcę w art. 216 ust. 1 ustawy technika enumeratywnego wyliczenia przepisów, do których stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., powoduje, że wykładnia sądów administracyjnych, oparta na zasadzie legalizmu, nie może dodawać kolejnych przepisów do przepisów wyliczonych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 ustawy, gdyż sądy te weszłyby w kompetencje ustawodawcy (vide: wyrok TK z dnia 19 maja 2011 r., SK 9/08). Niezasadne jest w tej sytuacji upatrywanie naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. w zaniechaniu dokonania wykładni rozszerzającej podstaw zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trafnie zatem konstatuje Sąd I instancji, iż brak jest w systemie prawa przepisu mogącego stanowić podstawę prawną żądania zwrotu budynkowej nieruchomości warszawskiej. Podstawy takiej nie stanowią w szczególności przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. w związku z art. 216 u.g.n. Powyższe obligowało organy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Nie są także zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy. Jakkolwiek konkluzja organów i Sądu I instancji w kwestii charakteru prawnego decyzji podjętej w trybie art. 8 dekretu warszawskiego i jej skutków była następstwem analizy stanu prawnego sprawy, nie zaś oceny okoliczności faktycznych, to przyjęcie, iż decyzja ta nie stanowi decyzji wywłaszczeniowej, nie prowadzi do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.