III SA/Po 126/20

SENTENCJA Dnia 21 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. ., wskazując na art. 5-6, art. 7-8, art. 18 ust. 4, art. 19 ust. 1 i 2, art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. o przyznanie płatności na rok 2017 – odmówił przyznania J. P. wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017. Od opisanej decyzji J. P. (dalej także strona, skarżąca) wniosła odwołanie. Rozpoznając odwołanie dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARIMR w P., decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając decyzję organ napisał, że strona [...] maja 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach. Wnioskodawczyni wskazała działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie zachodniopomorskim, powiat stargardzki, gmina I., obręb M., o powierzchni [...] ha. Dalej organ wyższego stopnia opisał toczące się postępowanie, w tym napisał, że organ I instancji decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił przyznania płatności. Rozpoznając odwołanie dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARIMR w P. decyzją z [...] marca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji [...] czerwca 2019 r. stawiła się strona i złożyła wyjaśnienia dotyczące samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 2016 i 2017. W związku z tym organ I instancji zwrócił się z wnioskiem do burmistrza Gminy i Miasta I. o udzielenie informacji dotyczącej płatnika podatku rolnego od ww. działki nr [...] w latach 2016 - 2017. Organ otrzymał wyjaśnienie, że właścicielem wskazanego obszaru jest KOWR (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa), zatem zwrócił się do KOWR o wskazanie osoby, która w latach 2016 - 2017 dzierżawiła działkę nr [...]. Pismem z [...] lipca 2019 r. odpowiedziano, że działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie M., w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku którego powstała działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Dzierżawcą działki nr [...] o powierzchni [...] ha w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] grudnia 2017 r. był T. J.. Organ I instancji zwrócił się z prośbą do KOWR o potwierdzenie bądź sprostowanie informacji zawartych we wcześniejszym piśmie, skoro w systemie ARiMR działka nr [...] istniała do 2019 r., a w roku 2018 KOWR wnioskował o otrzymanie płatności obszarowych na ww. działkę. Pismem z [...] lipca 2019 r. KOWR potwierdził wcześniejsze wyjaśnienia dotyczące zarówno dzierżawy omawianego obszaru jak i jego podziału w 2011 r., wskazując na względy techniczne w aplikacji eWniosek i ograniczony czasowo dostęp do tej aplikacji. W efekcie organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] września 2019 r. o odmowie przyznania stronie wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na rok 2017. Dalej organ wyższego stopnia napisał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustawa o płatnościach oraz przepisy wydane na jej podstawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż l ha. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Zatem uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2017, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego, na dzień [...] maja 2017 r. Odnosząc te uwagi do sprawy organ wyższego stopnia napisał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji okazało się, że działka wskazana we wniosku stanowi własność KOWR, a strona nie posiada na dzień [...] maja 2017 r. tytułu prawnego do jej użytkowania. Organ wyższego stopnia ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wskazał na art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który w dniu składania wniosku o płatności stanowił, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie miał ten przepis, dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich 2007-2013, mocą ustawy z dnia [...] marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2016 r. poz. 337, dalej jako ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274) wskazano, że (...) przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że "...Stwarza to pole do nadużyć polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie". Dalej organ wyższego stopnia napisał, że ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prawnym, rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw sądowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany tj. właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Faktem jest również, że dopuszczalne są umowy ustne pomiędzy ww. dzierżawcami i kolejnymi poddzierżawcami. Natomiast opisywana sytuacja nic ma miejsca w sprawie, ponieważ jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, strona wydzierżawiała działkę [...] od A. i S. K. (protokół nr [...] z [...] czerwca 2019 r., natomiast z wyjaśnień uzyskanych od sekcji zamiejscowej Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (pismo z [...] lipca 2019 r.) wynika, iż działka nr [...] o pow[...] ha obrębu M. gmina I., w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku podziału powstały: działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha. Dzierżawcą działki nr [...] w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] grudnia 2017 r. był T. J.. Organ ocenił, że stronie nie przysługuje płatność do zadeklarowanej działki [...] [podzielonej na dwie działki ewidencyjne] stanowiącej własność Skarbu Państwa na 2017 r., ponieważ nie przedłożyła ona żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do omawianej działki ewidencyjnej na dzień [...] maja 2017 r. Zauważył również, że w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. P., domagając się uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w szczególności o środki dowodowe podnoszone przez stronę pisemnie w toku postępowania odwoławczego. Skarżąca zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 75 oraz art. 78 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, poprzez brak uwzględnienia podnoszonego przez stronę środka dowodowego na istotną dla sprawy okoliczność, w postaci zeznań świadka, wskazanego z imienia i nazwiska oraz adresu, w toku postępowania przed organem II instancji; skarżąca wskazała, że tym samym zaskarża, zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie z [...] grudnia 2019 r. zarzucając temu postanowieniu brak czytelnego uzasadnienia, mając na uwadze, że organ stwierdza w nim jedynie, że środka dowodowe powoływane przez stronę nie mogłyby wnieść niczego nowego do sprawy, lecz twierdzenia tego w ogóle nie tłumaczy; 2. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez brak wykazania przez organ rzekomego braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do deklarowanej działki; 3. rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zupełnie niezrozumiałe przyjęcie przez organ, że podnoszony przez stronę dowód z przesłuchania świadka, na okoliczność udzielenia przez niego osobie skarżącej ustnej poddzierżawy działki należącej do KOWR, użytkowanej przez skarżącą na dzień 31 maja 2017 r. i zgłoszonej do płatności na rok 2017 ma nie mieć jakoby potencjalnego istotnego znaczenia dla sprawy, zważywszy że organ przyznaje w treści decyzji, iż nie można wykluczyć ważności tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, uzyskanego przez docelowego użytkownika na podstawie ustnej umowy poddzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Obie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2017, na działkę wskazaną we wniosku. Zdaniem organów obu instancji działka wskazana we wniosku stanowi własność KOWR, a strona nie posiadała na dzień 31 maja 2017 roku tytułu prawnego do jej użytkowania. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do działki wskazanej we wniosku; skarżąca wskazuje na zawarcie umowy poddzierżawy, w formie ustnej, ale zarzuca, że organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że organy prawidłowo wskazały na art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności. Skarżąca natomiast nie wykazała należycie, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności. Prawidłowo tym samym odmówiono skarżącej płatności do nich za 2017 r. Organ wyższego stopnia interpretując ww. przesłankę posiadania tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności wskazał przy tym na jednoznaczną intencję ustawodawcy, opisaną także w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (Sejm VIII kadencji, druk 274), że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów, co stwarza pole do nadużyć polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Dalej podkreślono w uzasadnieniu projektu, że "ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego." Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18 (CBOSA) – wykładnię art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, że tytuł prawny nie może być ustalony w sposób dowolny, zaś sam przepis należy interpretować ściśle; dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Skład orzekający w niniejszej sprawie zaznacza, że dopuszczalne są także umowy ustne pomiędzy ww. dzierżawcami i kolejnymi poddzierżawcami – jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że we wniosku strona wskazała działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz wyjaśniła w toku postępowania, że dzierżawiła grunty od A. i S. K. (k. [...]). Natomiast z wyjaśnień uzyskanych od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa oddział terenowy w S., sekcja zamiejscowa w S. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha obrębu M. gmina I., w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku podziału powstały: działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha. Dzierżawcą działki nr [...] w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] grudnia 2017 r. był T. J. (k. [...]). Jako że strona nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu, organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności. W treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię. Dopiero w uzupełnieniu odwołania, pełnomocnik skarżącej twierdzi, że T. J. odpłatnie poddzierżawił działkę A. K. , w ramach ich wzajemnych rozliczeń finansowych których szczegóły nie są bliżej znane stronie skarżącej, zaś A. K. poddzierżawiła w formie ustnej umowy działkę skarżącej. Sąd ocenia jako bezzasadne zarzuty skargi. Mając na względzie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy, nie można skutecznie zarzucić organom automatycznego uznania na niekorzyść skarżącej. Sąd zaznacza, że do uzupełnienia odwołania nie dołączono żadnych dokumentów których treść potwierdzałaby twierdzenia zawarte w piśmie, np. takich jak oświadczenia T. J. i A. K.. Tym samym nadal strona skarżąca nie udokumentowała prawdziwości twierdzenia zawartego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntu. W toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie pojawił się żaden dowód potwierdzający tytuł prawny skarżącej do omawianej działki ewidencyjnej. Co więcej, strona skarżąca nie rozwiała wątpliwości wynikających z braku wiedzy skarżącej, że T. J. odpłatnie poddzierżawił działkę A. K. , że w 2011 odbył się podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], że działki od kilku lat miały inne powierzchnie. Zwraca uwagę fakt, że stan wiedzy skarżącej co do stanu prawnego przedmiotowej działki zwiększał się, w miarę dokonywania kolejnych ustaleń w sprawie, przez organy. Sąd podkreśla, że skarżąca, składając wniosek o przyznanie płatności oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności. W ocenie Sądu organ II instancji postąpił prawidłowo, odmawiając przeprowadzenia dowodu z zeznań A. K.. W związku z powyższym Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz wydały prawidłowe decyzje administracyjne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.