II OSK 3181/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1003/19 odrzucającego skargę M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1003/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Z. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i ciągu pieszo-jezdnego [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyła R. (inwestor). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie M. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem Z. wydał postanowienie w pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09;10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19, wyroki NSA z dnia: 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13). Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. w pierwszej instancji wydał P. [...]. Zdaniem Sądu, tym samym M., reprezentowane przez P., utraciło uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wnosząc tę skargę nie działało więc jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występowało jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że M. nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania postanowienia do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do sądu administracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, iż P., nie działa jako reprezentujący M., tj. właściciela nieruchomości oraz błędnego uznania, że odwołanie zostało wniesione przez P.(wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż P., nie działa jako reprezentujący M., tj. właściciela nieruchomości oraz błędne uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez P. (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że M. nie może być stroną postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organem architektoniczno-budowlanym wydającym postanowienie jest P. wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że P. wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno - budowlany nie może zarazem realizować w tymże postępowaniu ochrony interesu M., wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym oddalenie skargi M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia. c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (Dz. U. z 2019r. poz. 511) i art. 26 ust. ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r. poz. 506), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez P. zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez P. zadań przynależnych gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1p.p.s.a Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy m.in. od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znane jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/19, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wystąpił o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą II OPS 6/19. Zgodnie z tym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się o wyjaśnienie następujących zagadnień prawnych: 1. czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działającą na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej; a w konsekwencji 2. czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także 3. jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt 2 powyżej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta stanowi podstawę do zawieszenia postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem uchwały siedmiu sędziów ma być kwestia dotycząca legitymacji procesowej miasta na prawach powiatu ustawowo właściwego do wydania decyzji w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy miasto jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja lub nieruchomość należąca do miasta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Rozważenie powyższej kwestii pozwoliłoby na jednoznaczne rozstrzygnięcie zasadności odrzucenia skargi wniesionej przez M., które stanowi istotę złożonej w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi podstawę do oceny słuszności zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. Wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego uzasadnia zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. II OPS 6/19. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.