II SA/Kr 846/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2020 r, znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Spółdzielnia A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z 13 marca 2020 r., znak [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 29 listopada 2019 r., znak [...] orzekające we wznowionym postępowaniu o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny ojców [...] przy ul[...] w K. [...]", zmienionej decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r., znak [...] Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta K. decyzją z 18 stycznia 2017 r., nr [...].[...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa budynku użytkowego specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego nr [...] w K. na specjalistyczny ośrodek edukacyjno-dydaktyczny [...] przy ul[...] w [...] Następnie decyzją z 11 lipca 2019 r. Prezydent Miasta K. orzekł o zmianie decyzji pozwolenia na budowę nr [...].[...] z 18 stycznia 2017 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany. Postanowieniem z 11 października 2019 r., znak [...] na wniosek Spółdzielnia A - współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] obr. [...], złożony 2 lipca 2019 r., Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z 18 stycznia 2017 r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie postanowieniem z 29 listopada 2019 r. Prezydent Miasta K. wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 18 stycznia 2017 r., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., stwierdzając, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wskazano w tym kontekście na konieczność ustalenia faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działką inwestycyjną nr [...] a działkami nr [...] i [...], oraz na fakt wykonania izolacji termicznej wraz z opaską żwirową na terenie sąsiednich działek [...] i [...], w czym organ upatruje naruszenia prawa własności. Organ wskazał również, że prawdopodobne jest naruszenie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące wykonania otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Wojewoda postanowieniem z 13 marca 2020 r., znak [...], uchylił zaskarżone postanowienie organu l instancji i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, przywołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia przywołał treść art. 152 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę zaskarżonego postanowienia oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące instytucji wstrzymania wykonania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie. W ocenie Wojewody we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału strony w postępowaniu) należy stwierdzić brak podstawy do wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta K. w oparciu o wskazane przez organ l instancji przesłanki. Wojewoda stwierdził, że wskazana okoliczność zrealizowania robót budowlanych (izolacji termicznej ścian i opaski żwirowej) na terenie sąsiednim (działki nr [...] i [...]) świadczy o samowoli budowlanej i jest to być może okoliczność faktyczna jednakże zaistniała już po wydaniu decyzji, w trakcie realizacji robót budowlanych nią zatwierdzonych. Decyzja Nr [...].[...] z 18 stycznia 2017 o pozwoleniu na budowę dotyczyła bowiem inwestycji realizowanej wyłącznie na działce nr [...]. Z projektu budowlanego również wynika, że ściany oraz izolacje termiczne tych ścian znajdują się na terenie nieruchomości Inwestora tj. działki nr [...]. Zatem zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, wniosek o pozwolenie na budowę jak i projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu (opracowany na geodezyjnej mapie do celów projektowych, na której był oznaczony przebieg granicy działek) nie obejmowały swym zakresem wykonywania robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego realizacja innej inwestycji (na terenie innej działki) niż objęta wydanym pozwoleniem na budowę nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 kpa. Organ drugiej instancji stwierdził równocześnie, że niewątpliwie w związku z tym, że inwestycja obejmowała przemurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się przy granicy działki sąsiedniej nr [...], właściciel tej działki winien być stroną tego postępowania. Zatem należy rozważyć czy zapadłaby taka sama decyzja - czyli potwierdzenie istnienia prawdopodobieństwa jej uchylenia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia terminu do złożenia do złożenia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. stwierdził, że kwestia ta winna zostać wyjaśniona przez organ l instancji w ramach wznowionego postępowania. Wskazał, że organowi pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął oświadczenie wnioskującej Spółdzielnia A , że o wydanej decyzji członek zarządu spółdzielni dowiedział się w trybie informacji publicznej 5 czerwca 2019 r. Tymczasem roboty budowlane prowadzone były w sąsiedztwie od 4 kwietnia 2017 r. (tablica informacyjna była umieszczona na terenie nieruchomości). Pełnomocnik inwestora dołączył do akt sprawy dowody korespondencji prowadzonej w 2017 i 2018 r. z zarządem spółdzielni w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych inwestycją, dotyczącej m. in. montażu urządzeń klimatyzacyjnych, ustaleń dotyczących odprowadzenia wody opadowej, pertraktacji odnośnie docieplenia ściany fundamentowej biegnącej wzdłuż granicy, wykonywania opaski żwirowej a także zgody na wejście w teren. Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione w związku z okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Organ l instancji we wznowionym postępowaniu bada przesłanki wznowienia, tj.: czy postępowanie zakończone decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę ww. inwestycji było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną w art. 145 § 1 kpa, ma także możliwość weryfikacji dokonanych ustaleń co do dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Wyjaśnił przy tym, że ocena wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie przesądza o wyniku merytorycznym postępowania wznowionego. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Finalnie stwierdził, że ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez należytego wyjaśnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa należało postanowienie to uchylić i sprawę przekazać organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółdzielnia A w skardze do WSA w Krakowie zarzuciła naruszenie: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet z błędnym jego ustaleniem, w szczególności poprzez: i) stwierdzenie braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z uwagi na niewłaściwe wywiedzenie przez Organ I Instancji braku należytego wyjaśnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, poprzez dokonanie niewłaściwej analizy przedstawionych twierdzeń i oparciu rozstrzygnięcia jedynie na podstawie oświadczeń drugiej strony, ii) całkowite pominięcie ustalonej w postępowaniu a bezspornej okoliczności polegającej na zatwierdzeniu decyzją projektu budowlanego przewidującego lokalizację otworów okiennych w ścianie znajdującej się w granicy działki z nieruchomością sąsiednią, iii) błędne przyjęcie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa dowiedziała się o wydanej decyzji wcześniej, wobec niezasadnego stwierdzenia, że tablica informacyjna umieszczona była na terenie budowy, podczas gdy z dowodów wynika, że kontrola Organu budowlanego stwierdziła jej brak, b) przepisu art. 124 § 2 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w szczególności: i) błędne przyjęcie, że prowadzone rozmowy na temat możliwości korzystania z terenu Spółdzielni przesądzają o wiedzy Spółdzielni Mieszkaniowej odnośnie do wydanej decyzji, ii) brak ustosunkowania się, a tym samym zaniechanie analizy twierdzeń pełnomocnika dotyczących braku umiejscowienia tablicy informacyjnej, powodujące brak możliwości zapoznania się ze szczegółami prowadzonych robót budowlanych, iii) wskazanie braku należytego uzasadnienia wyjaśnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w kwestionowanym przez organ akcie administracyjnym, podczas gdy zawarto w nim zarówno uzasadnienie prawne i faktyczne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, o zasądzenie od organu pozwanego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przewidzianych, wyznaczenie rozprawy celem merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację nawiązującą do podniesionych tam zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Sąd nie znalazł podstaw do przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie, o czym stanowi art. 122 p.p.s.a. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (odpowiednio – gdy organ działa z urzędu) podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 50/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II OSK 630/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1297/19. Zob. też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2019 r., sygn. II GSK 674/19). Zasadne są również te głosy, które nakazują traktowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dużą ostrożnością. Zbyt pochopne korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 1998 r., sygn. IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że organy obu instancji dysponując tym samym materiałem dowodowym dotyczącym rozpatrywanej w trybie wznowienia dokonały odmiennej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z 18 stycznia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przy czym organ drugiej instancji uznał, że istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia tej kwestii przez organ pierwszej instancji, obierając za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. (na stronie pierwszej postanowienia omyłkowo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis ten, znajdujący zastosowanie również w postępowaniu zażaleniowym na podstawie art. 144 k.p.a., stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, celem tej regulacji w aktualnym brzmieniu było ograniczenie możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 970). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może być więc interpretowany w oderwaniu od art. 136 k.p.a. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zestawienie zasady dwuinstancyjności postępowania z przepisami art. 136 k.p.a. determinującymi postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym prowadzi do konkluzji, że organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, iż przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania (A. Golęba, w: "Komentarz...", s. 972). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda nieprawidłowo ocenił w skarżonym postanowieniu zaistnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ rozpatrujący zażalenie uznał za bezzasadne wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę tylko z powodów wskazanych w postanowieniu organu pierwszej instancji, a to konieczności ustalenia faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działką inwestycyjną nr [...] a działkami nr [...] i [...] oraz wykonania izolacji termicznej wraz z opaską żwirową na terenie działek nr [...] i [...] czym naruszono prawo własności, jak też prawdopodobnego naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważył przy tym, że niewątpliwie inwestycja obejmowała przemurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się przy granicy działki sąsiedniej nr [...], a w związku z tym właściciel tej działki winien być stroną tego postępowania. Słusznie organ odwoławczy dostrzegł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez należytego wyjaśnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Słusznie również rozróżnił okoliczności związane z wadliwością wykonania decyzji od wadliwości samej decyzji. Tylko bowiem te drugie należy uwzględnić rozważając wstrzymanie wykonania decyzji w trybie wznowienia. Rzecz jednak w tym, że Wojewoda tylko częściowo przeanalizował stan sprawy w kontekście przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, odnosząc się wyłącznie do okoliczności podniesionych przez Prezydenta Miasta K.. Powinien był natomiast dokonać własnej i całościowej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpatrywanej w trybie wznowienia sprawy. Wymaga tego zarówno norma z art. 15 k.p.a. stanowiąca zasadę dwuinstancyjności, jak i zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W konsekwencji powyższego należało uznać zarzuty zgłoszone w skardze za zasadne w zakresie, w jakim korespondują ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutów dotyczących dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, o którym stanowi art. 148 k.p.a., należy wskazać, że Wojewoda z naruszeniem art. 152 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a., poddał analizie w zaskarżonym postanowieniu okoliczności, które rozstrzyganej kwestii wstrzymania wykonania decyzji nie dotyczyły. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, zarzuty dotyczące kwestii terminu żądania wznowienia okazały się bezzasadne w tym postępowaniu. Rzeczą Wojewody będzie ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd. Mając na uwadze naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 152 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l sentencji wyroku. W punkcie II sentencji orzeczono o zwrocie kosztów na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu, 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata, oraz 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.