II OSK 2507/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/20 odrzucającego sprzeciw W.B. na stanowisko Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenia konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucił sprzeciw W.B. (skarżący) na stanowisko Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenia konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący zaskarżył w całości stanowisko Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wyrażające sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. [...] oraz stwierdzające konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zarzucając naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 23 k.c. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprzeciw przytoczył treść art. 58 i art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. wskazując, że wyliczenia w nich zawarte stanowią katalog zamknięty, zatem zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta kontrolą sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Następnie wyjaśnił, iż przedmiotem rozpoznawanej skargi jest stanowisko Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów oraz stwierdzenia konieczności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych, w sposób wyczerpujący, w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd podniósł, że nie jest ono bowiem aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), gdyż charakter taki mają tylko akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i niewskazujące konkretnego adresata. Ponadto wskazał, że nie należy również do innych aktów organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanych z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Sąd zwrócił uwagę, iż w doktrynie podkreśla się, że aby można uznać, iż uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej powinna wprost rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 ww. ustawy konieczny jest zatem element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z § 24 Statutu Rady Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutu dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814 z późn. zm.) Rada Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie stanowiska, gdy wola Rady Dzielnicy nie wywołuje skutków prawnych. W ocenie Sądu tym samym stanowisko jako akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych, jak i finansowych, jest aktem podjętym wyłącznie na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w Statucie, który nie stanowi formy władczej. Nie jest aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, który ingerowałby w sferę praw i obowiązków czy to organów państwowych, czy organu wykonawczego gminy lub jakiejkolwiek instytucji mu podległej, czy osób fizycznych czy prawnych. Ponadto nie kreuje, nie nakłada żadnych obowiązków ani praw, nie zawiera nakazu określonego działania, ani nie wkracza w sferę uprawnień innych podmiotów i organów. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania t.j.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że zaskarżony akt nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a przez to jego kontrola nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem zaskarżenia; 2. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że skarżony akt nie oddziałuje na interes prawny skarżącego i jako taki nie podlega zaskarżeniu na mocy tego przepisu. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że nie do pogodzenia z istotą prawa każdego obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) pozostaje wyłączenie skarżonego rozstrzygnięcia Rady Dzielnicy [...] spod kontroli sądowoadministracyjnej, w sytuacji, gdy organ ten ewidentnie przekraczając swoje umocowanie bezpośrednio naruszył interes prawny skarżącego, otwarcie ingerując w autonomicznie toczące się przed innym organem postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Podniósł, że w tym kontekście wtórne wydają się rozważania Sądu I instancji, że "stanowisko jako akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych", skoro Rada Dzielnicy i tak nie miała prawa go przyjmować, a przynajmniej nie w treści odnoszącej się do oczekiwanego rozstrzygnięcia przez inny organ - indywidualnie oznaczonego postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Zwrócił uwagę, że niezależnie więc od przyjętej formy żaden organ stanowiący nie dysponuje kompetencjami aby decydować, wyrażać sprzeciw lub choćby opiniować, czy dany podmiot prywatny powinien otrzymać pozwolenie na budowę czy też nie. Tym samym, w ocenie skarżącego jako nieprawidłowe należy ocenić stwierdzenie zawarte w postanowieniu Sądu I instancji o braku możliwości oddziaływania stanowiska Rady Dzielnicy [...] na interes prawny skarżącego w aspekcie skorzystania z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący zwrócił również uwagę, że charakter niniejszej sprawy, a w zasadzie kwestia dopuszczalności zaskarżania wszelkiego rodzaju pozornie niewiążących stanowisk organów stanowiących, pozostaje przedmiotem także najnowszych rozstrzygnięć, które zapadają na gruncie uchwał podejmowanych przez Gminy w tzw. sprawach LGBT. Wskazał on, że także w pełni aprobuje rozstrzygnięcie opowiadając się za niedopuszczalnością odrzucania w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. skarg na intencyjne uchwały organów stanowiących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko akcentując, że zaskarżone stanowisko, jako akt o charakterze "apelu", manifestu", nie rozstrzyga sytuacji materialnoprawnej skarżącego i nie ma wpływu na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie decyzji o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym nie narusza interesów prawnych skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji przyczyniło się do odrzucenia skargi ze względu na błędne przyjęcie, że zaskarżony akt nie dotyczy spraw z zakresy administracji publicznej. W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, iż pojęcie aktu administracyjnego podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie aktualnie prezentowane jest stanowisko zgodnie, z którym sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 3 p.p.s.a., teza 39; uzasadnienia uchwał NSA: z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA I OPS 14/13, wskazano natomiast, że aby uznać akt za podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej musi on spełniać następujące warunki: 1. realizuje zadania publiczne przypisane organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2. nakłada obowiązek, stwierdza uprawnienia lub obowiązek, tworzy lub znosi istniejący stosunek prawny; 3. ma charakteru indywidualny bądź generalny, 4. nie jest aktem prawa miejscowego. Wyjaśnienia wymaga, iż organ zajął stanowisko w sprawach dotyczących administracji publicznej i jednocześnie nakreślił w nim kierunki działań i obowiązki organu wykonawczego gminy oraz innych podmiotów: Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. Akt ten stanowi bowiem o tym, że Rada Dzielnicy [...] "wyraża swój zdecydowany sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. [...] oraz stwierdza konieczność pilnego przystąpienia do sporządzania miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego rejonu Wólki Węglowej". Tym samym przyjąć należy, że wypowiedź Rady Dzielnicy na temat jej zadań jest w stanowisku powiązana z ich realizacją. Podkreślić trzeba, iż sporne stanowisko ma charakter mieszany, indywidualny i generalny, nie jest aktem, który nie posiada adresata i do nikogo nie kieruje dyrektyw określonego działania. Indywidualnego charakteru tego stanowiska należy upatrywać w tym, że odnosi się ono wprost do wymienionych w niej na wstępie organów, generalnego zaś dlatego, że dotyczy wszelkich innych, również niewskazanych konkretnie podmiotów gminnych, których zadań i kompetencji dotyczą kwestie poruszone w treści stanowiska. Co istotne przedmiotowa uchwała odnosi się również do działających na terenie Dzielnicy podmiotów prywatnych, przedsiębiorców. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia stanowiska organu do sądu administracyjnego należy również uwzględnić aspekt konstytucyjny, w szczególności art. 7 i 184 Konstytucji. Zakres kontroli wyznacza art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Nie ulega wątpliwości, że kontrola ta powinna przede wszystkim zapewnić obywatelom realną obronę przed niezgodnymi z prawem działaniami organów administracji publicznej. Okoliczność ta przesądza o przyjęciu, iż oceniając dopuszczalności drogi sądowej nie należy zawężać znaczenia pojęcia akt administracyjny jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej tak, by skutkowało to odmową przyznania drogi sądowej obywatelom, którzy uznają, że akty tego rodzaju naruszają ich konstytucyjne prawa. W konsekwencji powyższe wywody prowadzą do wniosku, iż zaskarżone stanowisko stanowi akt organu samorządowego z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Poczynione wyżej rozważania prowadzą, więc do wniosku, iż stanowisko organu, jakim jest rada dzielnicy, spełniające wyżej wskazane kryteria, niezależnie od nadanej mu przez organ nazwy, stanowi przejaw działania administracji publicznej i jako niewywołujące bezpośrednio skutków cywilnoprawnych stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i korespondującego z nim art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast ocenę czy działanie to i jego charakter miały podstawę prawną, czy zostały zrealizowane zgodnie nią i czy stanowiły wynik prawidłowo przeprowadzonej procedury, dokonywana jest w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W tych okolicznościach przyjąć należy, że dla zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, w konsekwencji zaś zapobiegnięcia takim przejawom aktywności administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli, konieczne jest szerokie rozumienie pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym uznać trzeba, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, była wynikiem wadliwego zastosowania art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. Niesłusznie bowiem Sąd przyjął, że stanowisko Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. wyrażające "sprzeciw wobec rozbudowy kompleksowego zakładu odzysku odpadów zlokalizowanego przy ul. [...] oraz stwierdzające konieczność przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", które w istocie odwołuje się do interesu wspólnoty samorządowej przez organ stanowiący tej wspólnoty, deklarujące kryteria realizacji zadań publicznych gminy i apelujące o uwzględnianie stanowiska Rady do: Zarządu Dzielnicy [...], Przewodniczącej Rady [...], Prezydenta [...], Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...], Biura Gospodarki Odpadami Urzędu [...], Marszałka Województwa Mazowieckiego, Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako nie będące aktem podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Jako przedwczesny należy jednak ocenić zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w związku z nieuznaniem przez Sąd, że zaskarżony akt nie oddziałuje na interes prawny skarżącego i jako taki nie podlega zaskarżeniu na mocy tego przepisu. Okoliczność ta bowiem nie była przedmiotem analizy Sądu I instancji. Ponownie badając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmie, że zaskarżone "stanowisko Rady Dzielnicy [...]" stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ponadto oceni on czy skarga jest dopuszczalna z przyczyn podmiotowych, badając i wykazując istnienie bądź brak legitymacji procesowej, mając na względzie dyspozycję ar. 101 ust. ustawy o samorządzie gminy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).