VII SA/Wa 2236/10

SENTENCJA Sygn. akt VII SA/Wa 2236/ 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. i L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. F. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy) UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. D. - odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w R. [...] przy ul. G. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż kontrolowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. udzielono, na podstawie art. 83, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 59 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce [...] położonej w R. przy ul. G. [...]. Budynek mieszkalny został samowolnie wybudowany przed 1995 r. co oznacza, że miały do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.). Powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 83, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 59 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie stanowiło jednak rażącego naruszenia prawa, gdyż powołanie w decyzji niewłaściwej podstawy prawnej, jeżeli jej rozstrzygnięcie ukształtowało prawa strony zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nie stanowiło żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a skutek jaki wywiera decyzja jest zawsze ten sam, tzn. stwierdza zdatność obiektu budowlanego do użytkowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...]. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu stopnia wojewódzkiego. Uznał, iż skoro postępowanie legalizacyjne obiektów budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. przeprowadza się na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., to oczywistym jest, że każdy etap tego postępowania musi być oparty na w/w przepisach. Wskazał, że do obiektów budowlanych powstałych całkowicie w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy, dlatego też rozpatrywana sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 2 oraz art. 55 ust. 1 pkt 4 i art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r., co wypełniło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., uzupełnioną pismem z dnia 24 listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. S. i L. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być zwykłe naruszenie, a nie "rażące" naruszenie prawa, tym bardziej, że tym naruszeniem prawa było wskazanie w decyzji administracyjnej niewłaściwej podstawy prawnej - art. 55 i 59 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która co do zasady jest tożsama z podstawą właściwą – art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. 2) art. 16 i art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest odstąpienie od zasady trwałości decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy, przesłanki określone dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystąpiły oraz błędne przyjęcie, że nadrzędnym interesem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zawierającej błędnie powołaną podstawę prawną decyzji, mimo, że co do zasady odpowiada ona prawu i na jej podstawie strona nabyła określone uprawnienia. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazali co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego" naruszenia prawa. Stwierdzili, iż w niniejszym przypadku brak było podstaw do uznania, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, wyczerpała przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem, w ich ocenie, można mówić co najwyżej o "zwykłym" naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości takich rozstrzygnięć, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niesporne jest, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzedzona została postępowaniem zmierzającym do legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości R. Postępowanie to przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał inwestorów do wykonania określonych czynności (zamurowania otworu okiennego w ścianie od strony działki nr ew. [...]) mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu tych czynności udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że decyzja ta, kończąca proces legalizacji samowoli budowlanej dokonanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinna być wydana na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ udzielając pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie naruszył art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Dopiero jednak ocena tego naruszenia z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwoli na stwierdzenie czy miało ono rażący charakter. Podkreślić w związku z tym należy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie jest dopuszczalne kwalifikowanie zwykłego naruszenia prawa, jako rażące. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa, jak wyjaśniono wyżej, winna sprowadzać się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można dopatrywać się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Uwzględnić w związku z tym należy, że w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym kontrolowaną decyzją wykluczono przesłanki z art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r., których zaistnienie obligowałoby organ do orzeczenia rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego. Rozważyć wobec tego należy, czy rzeczywiście decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając o stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji nie rozważył wskazanych kwestii, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 wskazanej ustawy