II OSK 1349/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Po 168/05 w sprawie ze skargi Zakładu (...) w R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 168/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Zakładu (...) w R., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia [...] Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] J. G. – prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]", wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia zakładowego, położonego na terenie zakładu produkcyjnego w S. K. nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Starosta R. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie ujęcia wody podziemnej, składającego się z trzech głębokich studni o numerach [...], [...] i [...], położonych na terenie zakładu w S. K. [...] na działce nr [...] i na pobór wód podziemnych, w celu zaopatrzenia zakładu w wodę z zasobów eksploatacyjnych, ustalonych w dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych plejstoceńskich i trzeciorzędowych mioceńskich – w określonych ilościach. Jednocześnie zobowiązał uprawnione przedsiębiorstwo do prowadzenia pomiarów ilości i jakości pobieranej wody, określając sposób i zakres pomiarów. Określił też, że pozwolenie jest ważne do [...]. Po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji, Wojewoda W. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty R. w części dotyczącej nałożonych na uprawnionego zobowiązań – i w tym zakresie orzekł co do istoty, odmiennie określając obowiązki adresata decyzji. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Zakład [...] w R. złożył skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, że udzielenie pozwolenia na pobór wód odbyło się z naruszeniem prawa i z pominięciem wcześniejszych ekspertyz hydrogeologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę, stwierdzając, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczy o tym fakt, że pismo Zakładu [...] w R. z dnia [...], zawierające szereg zastrzeżeń i uwag do wniosku J. G., wpłynęło do Starostwa w dniu [...]. Starosta wydał decyzję już następnego dnia, nie dając J. G. możliwości ustosunkowania się do tego pisma. Sąd przedstawił także zastrzeżenia co do uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji. Organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że Starosta w decyzji "właściwie przytoczył przepisy w podstawie prawnej, a zapisy orzeczenia decyzji odniósł do treści operatu wodnoprawnego i zaleceń dokumentacji hydrogeologicznej i stanu faktycznego", lecz powinien rozważyć zarzuty podniesione w odwołaniach. Organy orzekające w sprawie nie ustaliły także jaki wpływ na postępowanie miał fakt, iż w dniu złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku J. G. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi w trybie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 1 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom o postępowaniu administracyjnym poprzez ograniczenie stron w możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy uchybienia te nie miały miejsca i żadnego wpływu na treść wydanych decyzji. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego mogło być mniej rozbudowane, skoro podzielono w nim stanowisko organu pierwszej instancji, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 67 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan ten zachowywał ważność do dnia [...], – art. 221 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku rozpoznania skargi, która wskutek nieopłacenia, poprzez nieuiszczenie wpisu stałego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, winna zostać odrzucona bez merytorycznego rozpoznania. Pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. J. G. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J. G. oparta została na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego, a więc na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 1. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 221 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, iż ww. przepis został przez Sąd naruszony. Jest poza sporem, że w dacie złożenia przez Zakład [...] w R. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, obowiązywał § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowił on wpis stały od skargi wnoszonej przez adwokata lub radcę prawnego uiszczoną na wezwanie, po przekazaniu skargi sądowej. Przyjęte w ww. przepisie rozwiązanie, aczkolwiek budziło wątpliwości natury prawnej, uzasadnione było trybem wnoszenia skarg za pośrednictwem organów, co czyniło niemożliwym wskazywanie sygnatury akt sądowych. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2006 r. stwierdzające niezgodność § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia z art. 221 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmieniło wadliwy stan prawny. Skutki tego orzeczenia nie mogą jednakże odnosić się do wcześniej uiszczonych opłat. 2. Powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji było uznanie, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie rozpatrzyły w dostateczny sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z zamieszczonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, wynika dla organów administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z określeniem sprawy. Jedynie wówczas można stworzyć jej rzeczywisty obraz i właściwie zastosować przepis prawa, Jest poza sporem, że w dokumentacji hydrologicznej, sporządzonej w [...] r. wprowadzono zakaz lokalizowania nowych ujęć wodnych w obszarze zasilania ujęcia komunalnego. Powyższa kwestia wymagała dokładnego wyjaśnienia, a następnie wyczerpującego odniesienia się do niej w pisemnych motywach decyzji. Ogólnikowe stwierdzenie, że zakaz lokalizowania nowych ujęć na tym terenie nie jest merytorycznie uzasadniony ponieważ nie znalazł potwierdzenia w wynikach badań udokumentowanych w Dokumentacji Hydrologicznej dołączonej do wniosku, istotnie nie spełnia wynikających z art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. wymogów. W tak zasadniczej dla udzielenia pozwolenia wodnoprawnego kwestii, należało przeprowadzić dokładną analizę obu dokumentacji i dokonać ich wnikliwej oceny. Należało także skontrolować prawidłowość rozumowania zaprezentowanego w obu dokumentacjach hydrologicznych i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku należytego uzasadnienia decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania. Podkreślić w tym miejscu należy, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji podważające stan informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, nieodnoszące się do zawartych w odwołaniu zarzutów, narusza prawo. Tego rodzaju wady zawiera uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji. Trafnie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Nie może więc ograniczyć się on wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Treść uzasadnienia Wojewody W. wskazuje, iż organ ten poprzestał na dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Uwzględniając powyższe należy uznać, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w tych okolicznościach sprawy zaskarżone decyzje winny zostać uchylone. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.