III SA/Gl 237/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VII/94/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w załączniku: - w punkcie 2 lit. h w zakresie słów: "Sądu Rejonowego (Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, Wydziału Karnego oraz", - w punkcie 2 lit. i, - w punkcie 12 lit. g, - w punkcie 17 lit. a, - w punkcie 17 lit. b w zakresie słów: "w przypadku:", - w punkcie 17 lit. b tiret 1-4, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 13 marca 2020r. Prokurator Okręgowy w Katowicach wniósł skargę na Uchwałę Nr VII/94/11 Rady Miasta Chorzów z 28 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej rozstrzygnięcia zawarte w pkt. 2, pkt. 12 lit. g) oraz pkt. 17 załącznika do uchwały. Zarzucił, iż została ona wydana z istotnym naruszaniem prawa, tj.: I. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie w punkcie 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, poprzez zaliczenie do obligatoryjnych członków zespołu przedstawicieli Prokuratury Rejonowej; II. art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z art. 9a ust. 15 i art. 9a ust. 10 ustawy z o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie w pkt 12 lit. g) załącznika do uchwały, że do zadań przewodniczącego należy tworzenie, koordynowanie i nadzorowanie grup roboczych, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów brak jest podstaw do przyznania przewodniczącemu tego rodzaju kompetencji; III. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie w pkt. 17 załącznika do uchwały przesłanek do odwołania członków Zespołu lub całego Zespołu, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstaw do tworzenia tego rodzaju uregulowań. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że skład Zespołu Interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przemocy w rodzinie, natomiast ust. 5 wskazuje podmioty jakie mogą wchodzić w jego skład. Prokuratorzy zostali wskazani właśnie w ust. 5, co oznacza, że ich udział w zespole jest fakultatywny, podczas gdy w treści uchwały zostali oni wskazani jako członkowie tego Zespołu. Podniósł ponadto, że do podmiotów obligatoryjnie wchodzących w skład zespołu na mocy uchwały, oprócz przedstawicieli Prokuratury Rejonowej (pkt 2 lit. i) Rada zaliczyła również przedstawicieli Sądu Rejonowego (Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, Wydziału Karnego oraz Kuratorskiej Służby Sądowej (w pkt. 2 lit. h). Tymczasem według unormowań zawartych w art. 9a ust. 3 ustawy nie są to podmioty obligatoryjnie wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego. Dalej stwierdził, że w punkcie 12 lit. g) załącznika do uchwały Rada Miasta wskazała, iż do zadań przewodniczącego należy tworzenie, koordynowanie i nadzorowanie grup roboczych. Zgodnie zaś z art. 9a ust 10 cyt. ustawy zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Tak więc przepis art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie umożliwia tworzenie grup roboczych tylko zespołowi interdyscyplinarnemu. Odnośnie trzeciego zarzutu wyjaśnił, że zgodnie z pkt.17 załącznika "Odwołanie Zespołu lub poszczególnych jego członków następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta: a) w przypadku nie przyjęcia sprawozdania z realizacji Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar przez Radę Miasta; b) na wniosek Przewodniczącego Zespołu w przypadku; - nie uczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie, - rażącego zaniedbywania swoich obowiązków wynikających z udziału w jego składzie, - wykonywania przez członka Zespołu czynności lub zajęć pozostających w kolizji z obowiązkami członka Zespołu lub podważających zaufanie do jego bezstronności lub niezależności, - w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie, - w przypadku okoliczności utrudniających dalszą pracę członka Zespołu; c) na pisemny wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem; d) na pisemny wniosek członka zespołu o rezygnacje z udziału w pracach Zespołu. Zdaniem Prokuratora przytoczone uregulowania wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Cytowany przepis upoważnia bowiem radę gminy do podjęcia uchwały jedynie w przedmiocie uregulowania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, tymczasem Rada podejmując uchwałę o treści wskazanej w pkt 17 załącznika do uchwały określiła przesłanki odwołania członków zespołu, w tym pośrednio także kwalifikacji personalnych, niezbędnych do pełnienia obowiązków członka tego zespołu, jak np. niekaralność za przestępstwo umyślne. W ocenie skarżącego omawiana uchwała w zaskarżonej części narusza zarówno art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, jak i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie takie narusza także powołany art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż podjęta przez Radę Miasta uchwała w części określonej w pkt. 17 załącznika uchwały wykracza poza granice upoważnienia zawartego w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę za zasadną w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 2, w pkt 12 lit. g oraz w pkt 17 lit. a-d załącznika do uchwały. Stanowisko to Gmina zmodyfikowała w piśmie procesowym z 5 listopada 2020r. stwierdzając, że uznaje skargę za zasadną, jednakże jedynie w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt. 2, w pkt. 12 lit. g) oraz w pkt 17 lit. a) załącznika do tej uchwały. Wyjaśniła, że punkt 17 podzielony jest na lit. a) - d). Postanowienia zawarte w lit. b) – d) określają tryb i sposób odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowiąc, że odwołanie następuje w drodze zarządzenia Prezydenta: na wniosek przewodniczącego Zespołu, na pisemny wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem oraz na pisemny wniosek członka zespołu o rezygnację z udziału w pracach Zespołu. Stwierdzenie zatem nieważności całego pkt 17, o co wnioskuje skarżący spowoduje, iż materia ta nie będzie już regulowana uchwałą, a zatem powstanie luka prawna powodująca niemożność odwołania Zespołu lub poszczególnych jego członków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Stosownie do art. 9a ust. 3 ustawy z 25 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (t. j. Dz. U. z 2005r., Nr 180, poz.1493 ze zm.), w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W ust. 4 wskazano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Natomiast zgodnie z ust. 5 w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z powyższego wynika, iż o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ustawodawca wskazał, iż prokuratorzy oraz przedstawiciele Sądu Rejonowego mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, co oznacza, że ich udział jest jedynie fakultatywny, podczas gdy w pkt. 2 pod lit. h) oraz i) załącznika podmioty te zostały wymienione jako obligatoryjni członkowie Zespołu. Zasadne jest zatem stanowisko Prokuratora, że Rada przekroczyła delegację ustawową poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie w punkcie 2 załącznika lit. i) do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez włączenie w jego skład Prokuratora. Odnośnie zarzutu dotyczącego pkt. 2 lit. h) Sąd uznał go za zasadny jedynie w części. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 9a ust. 4 ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Oznacza to, że kuratorzy sądowi również są obligatoryjnymi członkami zespołu interdyscyplinarnego, a określenie "przedstawiciele Sądowej Służby Kuratorskiej" jest synonimem pojęcia "kuratorzy sądowi", zatem w tym zakresie Rada Gminy nie naruszyła prawa. Należy także zauważyć, że Prokurator zakresem skargi objął cały pkt 2, który w pozostałej części tj. poza regulacją obejmującą lit. i) oraz częściowo lit. h), jest zgodny z prawem, zatem w tym zakresie skarga uległa oddaleniu. Badając zarzut naruszenia art. 9a ust. 10 ustawy przez pkt 12 lit. g) załącznika do uchwały w brzmieniu: "Do zadań przewodniczącego należy w szczególności tworzenie, koordynowanie i nadzorowanie pracy grup roboczych," Sąd stwierdził, że jest on uzasadniony. Art. 9a ust. 10 ustawy wskazuje, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Z powyższego wynika, że kompetencja do powoływania takich grup należy do Zespołu Interdyscyplinarnego, a nie jego przewodniczącego, zatem pkt 12 lit. g) przyznający to uprawnienie przewodniczącemu zespołu narusza przytoczone w skardze przepisy konstytucji i ustawy o przemocy w rodzinie. Oceniając zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez pkt 17 załącznika do uchwały Sąd uznał, że także jest on zasadny, ale tylko częściowo. Stosownie do art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z powyższego wynika, że kwestionowany punkt uchwały jest niezgodny z prawem tylko w takiej części, w jakiej wykracza poza przytoczoną delegację ustawową, a więc poza przytoczone rozumienie pojęć "sposób" i "tryb". Zgodnie z internetowym Słownikiem języka polskiego, "sposób" to: 1. «określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś» 2. «zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania» 3. «to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś»; "tryb" zaś, to synonim "procedury". Z powyższego wynika, że "sposób" to forma rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy (np. w drodze decyzji administracyjnej, uchwały czy zarządzenia), zaś "tryb" to procedura, sekwencja zdarzeń, która do niego prowadzi. Rada Gminy została zatem upoważniona do określenia sekwencji zdarzeń, które prowadzą do odwołania członków Zespołu i nie jest możliwe dokonanie tego bez wskazania podmiotów, które są kompetentne do podjęcia określonych czynności. Jednocześnie zasadne jest stanowisko Prokuratora co do tego, że delegacja ustawowa nie obejmuje przesłanek takiego odwołania, w tym także kwalifikacji personalnych członków Zespołu. Natomiast kwestionowany przez Prokuratora punkt 17 otrzymał brzmienie: Odwołanie Zespołu lub poszczególnych jego członków następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta: a) w przypadku nie przyjęcia sprawozdania z realizacji Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar przez Radę Miasta; b) na wniosek Przewodniczącego Zespołu w przypadku; - nie uczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie, - rażącego zaniedbywania swoich obowiązków wynikających z udziału w jego składzie, - wykonywania przez członka Zespołu czynności lub zajęć pozostających w kolizji z obowiązkami członka Zespołu lub podważających zaufanie do jego bezstronności lub niezależności, - w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie, - w przypadku okoliczności utrudniających dalszą pracę członka Zespołu; c) na pisemny wniosek podmiotu, którego członek jest przedstawicielem; d) na pisemny wniosek członka zespołu o rezygnacje z udziału w pracach Zespołu. Uwzględniając wyżej przedstawione uwagi Sąd stwierdził nieważność punktów wskazanych w sentencji wyroku, tj. w zakresie lit. a) oraz tiret od pierwszego do piątego lit. b) jako zawierających przesłanki odwołania członków Zespołu, natomiast oddalił skargę w pozostałym zakresie, gdyż punkty od lit. a) do lit. d) określają sekwencję zdarzeń czyli tryb postępowania poprzedzający załatwienie sprawy tj. złożenie wniosku przez uprawniony podmiot, które poprzedza i inicjuje wydanie zarządzenia Prezydenta Miasta o odwołaniu. Natomiast skoro Prezydent Miasta jest kompetentny do odwołania każdego z członków Zespołu, to logicznym wnioskiem jest, że może także odwołać Zespół jako całość, gdyż w obu przypadkach dochodzi do tożsamego skutku – Zespół przestaje istnieć. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w wyroku narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 3, ust. 5, ust. 10 i ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w związku z czym zasadne było stwierdzenie jej nieważności w tej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.