III OSK 1587/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1005/18 w sprawie ze skargi E. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 30 marca 2018 r., nr 5909/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1005/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta stołecznego Warszawy z 30 marca 2018 r., nr 5909/2018, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą z 30 marca 2018 r., nr 5909/2018, Zarząd Dzielnicy [...] Miasta stołecznego Warszawy odmówił E. P. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wystąpiła o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z zasobu mieszkaniowego miasta, podając adres: [...]. Powyższa nieruchomość została 1 maja 2015 r. przekazana przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] następcy prawnemu byłych właścicieli. Lokal, w którym mieszka skarżąca, składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 63,38 m2 - w tym mieszkalnej 45,21 m2. Właściciele lokalu nr [...] wypowiedzieli skarżącej umowę najmu lokalu ze wskazaniem, że będzie tam zamieszkiwać jedna ze współwłaścicielek. W ocenie organu ze zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego dokumentów wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem w ½ części nieruchomości położonej w O. o powierzchni 2000 m2, na której znajduje się dom o powierzchni 177 m2, nieruchomości rolnych w miejscowościach C. (gm. D.) o powierzchni 38.200 m2 oraz G. o powierzchni 6074 m2. Zarząd powołał się na § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.; zwanej dalej "uchwałą z 9 lipca 2009 r."), zgodnie z którym odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, Zarząd zwrócił uwagę, że Komisja Mieszkaniowa 23 lutego 2018 r. zaopiniowała wniosek negatywnie. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności sprawy uznał za zasadne niewyrażenie zgody na zawarcie ze skarżącą umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Podniosła w niej, że nie ma możliwości zamieszkania w nieruchomości zabudowanej, a położonej w O., gdyż mieszka tam były współmałżonek. Był on uprzednio eksmitowany z lokalu, w którym obecnie mieszka skarżąca, z uwagi na stosowaną przemoc fizyczną i psychiczną (tak: wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z 20 lutego 2008 r., sygn. akt [...]). Próbuje od 10 lat zbyć nieruchomości rolne w miejscowościach C. i G., jednakże bezskutecznie i nie może więc uzyskać ze sprzedaży nieruchomości środków pieniężnych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w postępowaniu zwieńczonym przedmiotową uchwałą wprawdzie nie stosuje się przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu, co nie oznacza, że organ podejmujący uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 uchwały z 9 lipca 2009 r. oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanym przypadku - pomimo że uzasadnienie uchwały jest stosunkowo lakoniczne - organ uczynił zadość tym wymaganiom przy rozpoznaniu sprawy. Okoliczności powołane w uzasadnieniu uchwały były wystarczające dla jej podjęcia. Sąd ten przytoczył art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.). Powyższe regulacje, łącznie z przepisami prawa miejscowego, wyznaczają zakres obowiązków gmin, co do zapewnienia lokali ich mieszkańcom bądź osobom bezdomnym. Brzmienie wskazanych regulacji determinuje wniosek, że uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jest formą wsparcia socjalnego na rzecz mieszkańców danego terytorium. Jest ono więc skierowane wyłącznie do osób, które obiektywnie potrzebują stosownej pomocy, wobec m.in. warunków materialnych czy ograniczeń socjalnych. Chodzi więc o pomoc dla osób, które nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych na zasadach komercyjnych - z uwzględnieniem reguł rynkowych wynajmu nieruchomości. Oczywistym jest z kolei, że objęcie daną formą wsparcia socjalnego osób, dla których nie jest ona niezbędna, ogranicza możliwości jej uzyskania przez innych, potrzebujących faktycznie pomocy przy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tym kontekście należy czytać przepisy uchwały z 2009 r., która - w myśl upoważnienia ustawowego - określa sytuacje, gdy konkretna gmina udziela pomocy mieszkaniowej osobom jej potrzebującym. Sąd podzielił rozumienie stosownych regulacji prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w sprawie niesporne są istotne okoliczności, stanowiące przesłankę wydania zaskarżonego aktu. Otóż skarżąca posiada współudział we własności domu mieszkalnego, położonego w miejscowości poza Warszawą, a także nieruchomości rolne. W toku postępowania, ani nawet na etapie skargi, nie było podnoszone, aby nieruchomość w O. obiektywnie nie była zdatna do zamieszkiwania, ani aby obiektywnie nie było możliwe zbycie nieruchomości rolnych, należących do skarżącej bądź czerpanie z nich innych pożytków. Skarżąca podnosiła jedynie indywidualne uwarunkowania, które jednak - w kontekście roli, jaką ma udostępnianie lokali z zasobów mieszkaniowych gminy - nie mogą mieć istotnego znaczenia. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca wywodzi, że nie chce, czy też nie może - wobec określonych osobistych obaw - zamieszkiwać z byłym mężem w lokalu, do którego ma tytuł prawny (przywołuje kwestie dotyczące uprzednich przypadków przemocy). Nie może to jednak uzasadniać korzystania z pomocy socjalnej, w postaci uzyskania lokalu z zasobów gminnych. Obiektywnie skarżąca mogła bowiem zastosować stosowne środki prawne - zniesienie współwłasności, czy - w razie nagannych zachowań byłego męża po wspólnym zamieszkaniu - uzyskanie stosownych orzeczeń sądowych, gwarantujących ochronę przed jego nielegalnymi działaniami lub inne - aby zapewnić wykorzystanie posiadanych praw do lokalu bądź to przez osobiste zamieszkiwanie, sprzedaż albo czerpanie z nieruchomości pożytków, które uzupełniałyby jej budżet przy wynajmie mieszkania na wolnym rynku. O ile skarżąca tego nie czyni nie można by też uznać, że deklarowane przezeń dochody odzwierciedlają faktyczną sytuację materialną, w kontekście przesłanek objęcia wsparciem socjalnym w formie zapewnienia mieszkania z zasobów gminy. Dlatego, oprócz progu dochodowego zakreślonego § 4 pkt 2 uchwały z 9 lipca 2009 r., ustanowiono w niej ograniczenie, zamieszczone w § 6 ust. 1 pkt 1. Zdaniem Sądu analogicznie nie może mieć znaczenia podnoszona w sprawie okoliczność, że skarżąca od wielu lat podejmuje próby sprzedaży nieruchomości rolnych. O ile nie wykazała, że dane nieruchomości są obiektywnie wyłączone z obrotu i uzyskanie z ich sprzedaży środków nie jest możliwe, świadczy to wyłącznie o tym, że albo jej działania mają charakter pozorny albo są podejmowane przez wiele lat całkowicie nieudolnie - oczekiwana cena nie odzwierciedla wartości nieruchomości, jaką ma ona dla potencjalnych nabywców. Także tego rodzaju sytuacja nie może uzasadniać skorzystania przez skarżącą z formy pomocy socjalnej, do której udzielania obowiązana jest gmina. Wyłącza taką możliwość regulacja § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. Zdaniem Sądu w tym kontekście trafnie organ skonstatował, że - wobec stosownych postanowień uchwały z 9 lipca 2009 r. - skarżąca nie może być zakwalifikowana na listę osób, którym miałby zostać przydzielony lokal z zasobów Miasta. Chybione są wywody skargi, jakoby organ błędnie przyjął, że skarżąca nie dysponuje prawami do lokalu mieszkalnego, który "można używać". W sprawie dany lokal jest obiektywnie zdatny do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, także przez skarżącą. Niepodjęcie stosownych czynności dla zapewnienia możliwości czerpania pożytków z lokalu, bądź zbycia udziału, nie może uzasadniać prawa do wsparcia socjalnego. Nie są uzasadnione w tym kontekście zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślające możliwość uzyskania lokalu z zasobów gminy, jak i co do powinności właściwego wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym kontekście nie naruszono także konstytucyjnych reguł działania organu na podstawie i w granicach prawa, jak i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd ten wskazał, że nie sposób wykluczyć istnienia przypadków, gdy wnioskujący o mieszkanie z zasobów komunalnych będzie dysponować prawem do lokalu mieszkalnego bądź dysponował nieruchomościami, lecz zasadne będzie udzielenie mu okresowej pomocy mieszkaniowej przy aktualnych obiektywnych uwarunkowaniach np. - wobec stosownego orzeczenia administracyjnego - nie jest możliwe wykorzystanie posiadanego lokalu mieszkalnego, bądź nieruchomości nie mogą być wykorzystane bądź zbyte w następstwie sytuacji, na którą ich właściciel nie będzie miał wpływu. W rozpoznawanej sprawie okoliczności tego rodzaju nie były nawet podnoszone. Sąd ten przyznał, że uzasadnienie zaskarżonego aktu jest lakoniczne. Jednakże nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy. W istocie szersze rozważania organ sformułował dopiero w odpowiedzi na skargę. Także jednak w razie ich pominięcia, samo uzasadnienie zaskarżonego aktu zawiera wskazania i opis okoliczności przemawiających za podjęciem zaskarżonej uchwały. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów. Dowodzone nimi okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy, zaś - dodatkowo - sąd administracyjny nie może w ogóle przeprowadzić dowodu z fotografii (jedynie z dokumentów – art. 106 §. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, ti.: • § 6 ust. 1 pkt 1 in principio uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez błędną jego wykładnię - powtórzoną za organem - polegającą na uznaniu, że sam fakt bycia właścicielem budynku mieszkalnego uzasadnia odmowę zawarcia umowy lokalu, podczas gdy przepis stanowi, że odmawia się zawarcia umowy, jeśli wnioskodawca ma rzeczywistą możliwość korzystania z tego budynku ("może go używać"); • § 6 ust. 1 pkt 1 in fine uchwały mieszkaniowej poprzez błędną jego wykładnię - powtórzoną za organem - polegającą na uznaniu, że już sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie potencjalnie może zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, podczas gdy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że musi to być realna i pewna możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; • § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że indywidualne uwarunkowania nie mają istotnego znaczenia dla decyzji o udostępnieniu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, podczas gdy w procesie stosowania prawa miejscowego (tu: uchwała z 2009 r.), mającego na celu wydanie aktu indywidualnego, uwzględnione być powinny szczególne okoliczności danego podmiotu, którego sytuacji i praw ten akt dotyczy; • § 6 ust. 1 pkt 1 in principio uchwały mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu potraktowania warunków wskazanych w tym przepisie jako koniecznych do spełnienia łącznie; • art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego, mimo że jest osobą o niskich dochodach i spełnia wszystkie wymogi stawiane w tej ustawie i uchwale mieszkaniowej; • art. 75 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego i w ten sposób uniemożliwienia zaspokojenia jej uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych, mimo że jest osobą o niskich dochodach i trudnej sytuacji rodzinnej. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, podczas gdy dowody te miały na celu wykazanie, że skarżąca nie ma realnej możliwości skorzystania ze swojego prawa do nieruchomości budynkowej i gruntowej; • art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie podnoszonych przez Skarżącą indywidualnych uwarunkowań dotyczących jej specyficznej sytuacji w ocenie stanu faktycznego; • art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżąca rzeczywiście może używać nieruchomości, do której ma tytuł prawny; • art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe zmierzające do wydania indywidualnej uchwały z 2009 r. oraz że zapewnił gwarancje procesowe skarżącej, podczas gdy organ nie umożliwił skarżącej przedstawienia dowodów czy złożenia wyjaśnień w kwestii jej faktycznej, trudnej, sytuacji dochodowo-mieszkaniowej, co miało wpływ na wydanie indywidualnej uchwały odmownej; • art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego prowadzącą do uznania, że skarżąca może z łatwością i z dużym zyskiem zbyć swoje prawo do nieruchomości, podczas gdy wynik podejmowanych przez nią prób zbycia nie był zależny od niej; • art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego prowadzącą do uznania, że skorzystanie przez skarżącą z instytucji zniesienia współwłasności jest dla niej łatwo dostępne, podczas gdy wiąże się to z kosztami przerastającymi możliwości skarżącej; • art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego prowadzącą do uznania, że skarżąca jest w sytuacji uprzywilejowanej i założenia, że dysponuje wystarczającym kapitałem finansowym lub zasobami społecznymi pozwalającymi jej na samodzielne lub przy (odpłatnej) pomocy osoby trzeciej skorzystanie ze "stosownych środków prawnych" (s. 9 uzasadnienia), podczas gdy w rzeczywistości skarżąca ze względu na swoją trudną sytuacje materialno-rodzinną nie mogła skorzystać w żaden sposób ze swojego prawa własności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zarządzeniem z 9 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 16 sierpnia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżący nie odniósł się do korespondencji sądowej. Zarządzeniem z 10 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wyznaczyła posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej podniósł trzy zarzuty naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzuty te są pozbawione podstaw. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania "nowego" stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. Skarżąca, wnioskując o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, dążyła do wykazania, iż nie miała realnej możliwości korzystania z prawa do nieruchomości budynkowej i gruntowej. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż okoliczności, które miały zostać w drodze zawnioskowanych dowodów wykazane, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, z perspektywy którego brak możliwości korzystania z prawa do nieruchomości budynkowej i gruntowej w sensie wskazanym przez skarżącą jest okolicznością prawnie obojętną. Podstawą prawną odmowy w tym przypadku było posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, budynku mieszkalnego lub jego części i formalna możliwości jego używania, a także posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wykazywanie braku faktycznej możliwości korzystania z budynku mieszkalnego lub niemożności zbycia nieruchomości było okolicznością pozostającą poza zakresem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodzić się należy również z Sądem pierwszej instancji, iż dowód z fotografii jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawnie niedopuszczalny. Z tych względów zarzuty te należało uznać za nieuzasadnione. Zarzuty od tiret czwarty do tiret siedem sprowadzają się do podniesienia naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., a w zarzucie czwartym dodatkowo art. 3 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w drodze naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z określonymi przepisami k.p.a. kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Wniosek ten wynika za analizy treści zarzutów oraz znajduje pełne potwierdzenie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Powyższe zarzuty w tej postaci są nieuzasadnione. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czego jak wskazano wyżej, (vide szerzej stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11) skutecznie uczynić nie może (por. też wyrok NSA z 27 lipca 2012 r., sygn. I FSK 1467/11). To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Z naruszeniem tego przepisu powiązane zostały zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Zarzuty te także są nieuzasadnione, bowiem ich naruszenie powiązane zostało z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego nie jest prawnie skuteczne kwestionowanie naruszenia przepisów postępowania jurysdykcyjnego toczącego się przed organem administracyjnym. Dodatkowo zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie wydania zaskarżonej uchwały regulowane jest przepisami procesowymi znajdującymi się w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Można z nich wyprowadzić w gruncie rzeczy te same zasady regulujące przebieg postępowania w przedmiocie wydania uchwały przez organ gminy. Skuteczne zarzucenie naruszenia tych zasad możliwe więc jest przez podniesienie zarzutu naruszenia odpowiednich przepisów uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Czyni to zarzuty naruszenia ww. przepisów nieuzasadnionymi. Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Zarzut naruszenia tego przepisu jest nieprecyzyjny, gdyż paragraf ten zawiera wewnętrzny podział na punkty, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich miałby zostać naruszony. Ponadto z treści skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób miałby zostać naruszony ten przepis, co czyni zarzut abstrakcyjnym, a tym samym bezpodstawnym. Cztery zarzuty naruszenia przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały wywiedzione z podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., są nieuzasadnione. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytułu prawny do innego lokalu mieszkalnego, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także gdy posiada tytułu prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Przepis ten zawiera dwie reguły postępowania uzasadniające odmowę przyznania prawa do najmu lokalu komunalnego. Pierwsza reguła polega na posiadaniu przez wnioskodawcę (lub inne osoby wskazane w przepisie) tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego lub jego części oraz możliwości jego używania. Przepis nie precyzuje na czym miała by polegać możliwość jego używania. Chodzi tutaj w pierwszym rzędzie o możliwość formalną, np. brak decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku, czy też niebycie właścicielem budynku z prawem dożywocia rozciągającym się na cały budynek, co wykluczałoby zamieszkanie zajętej w ten sposób nieruchomości. Nie można wykluczyć, iż w praktyce wchodzić mogą także inne sytuacje, których wyjątkowość mogłaby uzasadniać uznanie braku możliwości używania. Przypadki te muszą jednak pozostawać w zgodzie z systemem celów i wartość realizowanych przez przepisy o pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jednostki. Bez wątpienia przypadek skarżącej nie podpada pod okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Skarżąca jest bowiem współwłaścicielem domu mieszkalnego, zajmowanego przez byłego męża. Jednakże od rozwodu przez szereg lat nie doprowadziła do podziału majątku wspólnego i uzyskania np. spłaty, z której mogłaby nabyć mieszkanie, ani też nie dokonała podziału tego składnika majątku przez wyodrębnienie odrębnego lokalu mieszkalnego dla niej. Bez wątpienia skarżąca jest współwłaścicielem domu mieszkalnego i dysponuje roszczeniem o dopuszczenie jej do współposiadania i współkorzystania tą nieruchomością, a tym samym spełnia przesłankę posiadania tytułu prawnego oraz przesłankę możliwości używania. Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej wykładni tej części przepisu. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały zawiera także drugą regułę postępowania polegającą na posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W przypadku skarżącej jest niewątpliwe, iż jest ona właścicielem nieruchomości rolnych, których np. zbycie pozwoliłoby jej na uzyskanie środków finansowych na pokrycie kosztów uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Wykładnia przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, a następnie jej zastosowanie było prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak możliwości lub chęci zamieszkania w domu, którego jest współwłaścicielem nie może uzasadniać udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci lokalu komunalnego, bowiem system prawa oddaje do jej dyspozycji szereg instrumentów prawnych pozwalających jej obiektywnie na zniesienie współwłasności lub - w razie nagannych zachowań byłego męża po wspólnym zamieszkaniu w domu - uzyskanie stosownych orzeczeń sądowych, gwarantujących ochronę przed jego nielegalnymi działaniami lub inne - aby zapewnić wykorzystanie posiadanych praw do lokalu bądź to przez osobiste zamieszkiwanie, sprzedaż albo czerpanie z nieruchomości rolnych pożytków, które uzupełniałyby jej środki na najem mieszkania na wolnym rynku. Zgodzić należy się z oceną Sądu pierwszej instancji co do prób zbycia nieruchomości rolnych. Jeśli nie są one wyłączone z obrotu, to ich zbycie jest wyłącznie funkcją dostosowania ceny do warunków rynkowych oraz rzeczywistej chęci ich zbycia. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, co czyni cztery zarzuty naruszenia tego przepisu nieuzasadnionymi. Zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. jest nieuzasadniony. Udzielenie pomocy socjalnej w postaci przyznania prawa do lokalu komunalnego jest uwarunkowane nie tylko spełnieniem kryterium dochodowego, które w rozpoznawanym przypadku określa przepis § 4 pkt 2 uchwały, lecz również brakiem wystąpienia przesłanek negatywnych, które wymienia § 6 ust. 1 uchwały. Skarżąca mimo spełnienia pierwszego z kryteriów jest osobą, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, co uniemożliwiło udzielenie jej wnioskowanej pomocy. Czyni to podniesiony zarzut nieuzasadnionym. Zarzut naruszenia przepisów art. 75 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji jest nieuzasadniony. Żaden z tych przepisów nie był przedmiotem zastosowania przez organ oraz kontroli Sądu pierwszej instancji. Przepis art. 75 ust. 1 Konstytucji określa pewną zasadę, której realizacja następuje w drodze przyjęcia określonych przepisów materialnych rangi ustawowej lub prawa miejscowego. Tylko przepisy prawa materialnego podlegają procesom zastosowania i tylko one mogą zostać naruszone przez organ a następnie przez sąd administracyjny. Z kolei art. 7 Konstytucji określa zasadę legalności i praworządności. Z żadnego z tych przepisów nie sposób wyprowadzić reguły postępowania, która znalazłaby zastosowanie do przypadku wydania uchwały w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób uprawnionych do najmu lokalu komunalnego. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.