II SA/Gl 696/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaszowice z dnia 19 grudnia 2019 r. nr BR.0007.15.93.2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy Gaszowice uchwałą nr BR.0007.15.93.2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego gminnych dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej "u.d.p.") ustaliła stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg publicznych, których zarządcą jest Wójt Gminy Gaszowice na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg dotyczące: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 i ust. 9 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze organ wskazał, że Rada Gminy Gaszowice w sposób sprzeczny z prawem ustaliła przedział odpłatności za zajęcie pasa drogowego, a wskazany w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały sposób uregulowania przedziałów odpłatności uniemożliwia jednoznaczne określenie stawki progowej przy zajęciu 20% szerokości pasa . Przy zastosowanym przez Radę podziale możliwe jest bowiem przy stosowanie przy zajęciu pasa o szerokości 20% zarówno stawki 0,80 zł/m2 , jak i 5,00 zł /m2 (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały). Tymczasem zdaniem skarżącego, Rada dla prawidłowej konstrukcji przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały powinna posłużyć się zapisem ; 5 zł w przypadku jezdni zajętej powyżej 20% do 50% szerokości. Ponadto skarżący zauważył, że w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Rada Gminy określiła m.in. wysokość stawki za zajęcie 1m2 pasa drogowego w celach, o których mowa w § 1 pkt 1 uchwały (dot: prowadzenia robót w pasie drogowym) i pkt 4 (dot: zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) za każdy dzień zajęcia w wysokości 0,40 zł w przypadku zajęcia innego elementu pasa drogowego – w odniesieniu do obiektów i urządzeń innych niż wymienione w ust. 1 oraz reklam. Zdaniem skarżącego sformułowanie "w odniesieniu do obiektów i urządzeń innych niż wymienione w ust. 1 oraz reklam" jest niejednoznaczne, nieczytelne i budzące wątpliwości interpretacyjne z uwagi na odwołanie do ust. 1 uchwały. Ponadto Rada Gminy ustaliła w treści § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały opłatę za każdy dzień zajęcia w przypadku zajęcia innego elementu pasa drogowego - w odniesieniu m.in. do reklam, gdyż zgodnie z treścią § 1 uchwały cele określone w pkt 1 i 4 nie dotyczą umieszczania reklam w pasie drogowym. Kwestie dotyczące ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamy zostały uregulowane już prawidłowo w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że przepis § 2 ust. 2 uchwały jest również niezgodny z prawem, gdyż Rada Gminy ustaliła tym przepisem wyłącznie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczanych w pasie drogowym na drogowych obiektach inżynierskich, a pominęła stawki opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego zajętego przez urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej na pozostałych elementach pasa drogowego (np.. jezdni, chodniku, poboczu ,i.t.p.), a więc w uchwale nie zostały uwzględnione wszystkie stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 8 u.d.p. w sposób istotny. Rada bowiem nie wypełniła delegacji ustawowej. W ocenie organu nadzoru regulacja taka narusza wynikający z art. 2 Konstytucji RP zasadę jasności prawa i zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy Gaszowice nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w związku z ust. 2 i ust. 9 u.t.d., co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gaszowice, wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi w całości. W ocenie Gminy skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, bowiem przepis art. 93 u.s.g. nie zakreśla, terminu w jakim organ nadzoru winien wnieść skargę do sądu administracyjnego , a w związku z tym zastosowanie ma art. 53 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem skarżący otrzymał uchwałę w dniu 20 grudnia 2019 r. to termin do wniesienia skargi upływał w dniu 19 lutego 2020 r. ( skarga datowana jest na 11 maja 2020 r.). Zwróciła uwagę, że na mocy § 4 uchwały Rady Gminy Gaszowice z dnia 26 marca 2020 r. nr BR.0007.18.119.2020 zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 10 kwietnia 2020 r. skargę, a w takim przypadki sąd administracyjny nie może orzec o nieważności lub niezgodności z prawem uchwały stanowiącej akt normatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j.. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej jak dotychczas "u.s.g.") nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017 r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA). Wskazać dalej należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych. Wyjaśnić przy tym należy, że kontrolowana sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15 zzs⁴ ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Gaszowice w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego gminnych dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg przy czym skarżący kwestionował zapisy § 2 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 2 uchwały. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu strony przeciwnej o niedopuszczalności skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Zarzut ten jest bezzasadny. Organ nadzoru bowiem nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Również w przepisach p.p.s.a., nie został określony termin wnoszenia skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta w art. 53 § 1 p.p.s.a. regulacja dotyczy terminu do wniesienia skargi od rozstrzygnięć, które podlegają doręczeniu (termin liczy się od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie skarżącemu). Unormowanie z art. 53 § 2 p.p.s.a. odnosi się do terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności co do, których jest obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2a) p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Stosownie do art. 53 § 2b) p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Szczegółowa regulacja art. 53 p.p.s.a. wskazuje, że nie została w tym przepisie unormowana kwestia terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zatem należy stwierdzić, że organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu, w którym posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 roku, II OSK 513/05, niepubl.). W granicach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje również fakt, że zaskarżona uchwała na mocy § 4 uchwały Rady Gminy Gaszowice z dnia 26 marca 2020 r. nr BR.0007.18.119.2020 utraciła moc z dniem 10 kwietnia 2020 r. W postanowieniu NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2563/16, podzielono stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania. Przechodząc do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze zauważyć należy, że trafnie skarżący zauważył, iż przedziały odpłatności za zajęcie pasa drogowego, ustalone w § 1 uchwały Rady Miejskiej częściowo się pokrywają ("do 20 % szerokości" i "20 % - 50 % szerokości"). Jednoznacznie można więc stwierdzić, że taka regulacja nie jest poprawna w świetle zasad prawidłowej legislacji, ponieważ stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do zachowania jasnego i spójnego przekazu uchwalonego aktu prawa miejscowego. Nie można pokrycia się zakresów procentu zajętej powierzchni od której to wielkości miały zależeć wysokość stawki uznać za drobny błąd. Wobec powyższego stanowisko skarżącego, iż naruszono zasadę przyzwoitej legislacji i uniemożliwiono jednoznaczne określenie stawki progowej jest uzasadnione. Za zasadne należy również uznać zarzuty i argumentację skarżącego w kwestii naruszenia w uchwale art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym; 3) umieszczania w pasie w budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W związku z powyższym Rada Gminy powinna uchwalić stawki opłat w stosunku do wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., a nie tylko do umieszczanych w pasie drogowym na drogowych obiektach inżynierskich. Realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego. Brak realizacji obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego w sposób istotny narusza prawo, co rodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pominięcie przez Radę Gminy któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę podjętego aktu co do jego zgodności z prawem. Podsumowując, stwierdzone naruszenia prawa przez Radę Gminy, niepełne zrealizowanie upoważnienia, nieprecyzyjne skonstruowanie przepisu powodujące daleko idące problemy z jego wykładnią stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.