II SA/Kr 903/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 19 grudnia 2019 r., adresowanym do Prezydenta Miasta K., data wpływu do Urzędu 23 grudnia 2019 r. - k. 199 akt adm. - G. K. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r., podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K., znak pisma [...] - k.207 akt adm. - adresowanym do G. K., odpowiedziano na ww. wniosek. Pismem z 21 lutego 2020 r., k. 212 akt adm., zatytułowanym "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r." G. K. wniósł o uznanie pisma z 31 stycznia 2020 r. za decyzję administracyjną oraz wniósł o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2020 r. znak [...] - po zapoznaniu się z ww. pismem zatytułowanym "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania", wniesionym przez G. K. - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 21 lutego 2020 r. G. K. zaskarżył pismo, którym udzielono wnioskodawcy informacji dotyczących zasad umarzania postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. oznaczone jako [...] Zawnioskował w nim o uznanie tegoż pisma za decyzję administracyjną i wskazał na szereg naruszeń, które w jego opinii zaszły w przedmiotowej sprawie. W obszernym uzasadnieniu "odwołania" uargumentowano powyższe stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy zważyło, że zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 570) kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 powyższej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Pismo z dnia 31 stycznia 2020 r. stanowi odpowiedź i wyjaśnienie na pismo G. K. dotyczące umorzenia postępowania toczącego się w sprawie ustalenia renty planistycznej. Z punktu widzenia procedury administracyjnej nie można uznać, iż jest decyzją pismo, którym udzielono informacji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym nie wydano żadnego postanowienia ani też decyzji administracyjnej. Przeszkoda o charakterze formalnym - brak aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia, tj. odwołanie od decyzji, sprawia, że zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wbrew bowiem twierdzeniu wnioskodawcy skarżonemu pismu nie można przypisać cech decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Oczywiście decyzja może zawierać inne dodatkowe składniki przewidziane w przepisach odrębnych. Jednakże jakkolwiek w doktrynie istnieje koncepcja domniemania formy decyzji administracyjnej (w sytuacji gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, a dokument pochodzący od administracji publicznej spełnia minimalne formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym) to do zaistnienia decyzji konieczne jest spełnienie konkretnych przesłanek. Do takich elementów, których spełnienie wystarczy do uznania pisma za decyzję, należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W niniejszej sprawie pismu, które wskazał G. K. nie można przypisać tych cech. Brak jest w nim zarówno oznaczenia organu administracji, podpisu osoby uprawnionej w imieniu organu do wydawania decyzji administracyjnych. W konsekwencji nie można mówić, iż wydana została decyzja, od której skuteczne odwołanie złożyła strona. Co za tym idzie, nie jest również możliwe rozpatrzenie złożonego pisma jako odwołania. Jest to bowiem niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. G. K. wniósł na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2020 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wskazano, że dotyczy ona ww. postanowienia SKO w K. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania, wniesionego przez G. K., w którym wniósł on o uznanie za decyzję administracyjną pisma Prezydenta Miasta K. - Urzędu Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w stosunku do G. K., jako bezprzedmiotowego z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu wskazanego w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) na skuteczne wszczęcie (zgłoszenie roszczenia) i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia tzw. renty planistycznej oraz w związku z brakiem obecnie możliwości skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (zgłoszenia w tej formie roszczenia). Skarżący w skardze wskazał, że zaskarża przedmiotowe postanowienie w całości tak co do rozstrzygnięcia, jak również co do uzasadnienia, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 104 § 1 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, że pismo Prezydenta Miasta K. - Urzędu Miasta K. z dnia 31 stycznia 2020 r. [...] nie stanowi decyzji administracyjnej tj. ostatecznego w toku I instancji stwierdzenia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w stosunku do G. K., z przyczyn wyżej podanych 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania i ustalanie stosunku prawnoadministracyjnego w sytuacji, gdy minął wskazany wyżej termin prekluzyjny do wszczęcia postępowania 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 134 w zw. z art 127 § 1 oraz art 105 i 107 k.p.a. (in extenso wskazana podstawa prawna postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego) poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zasadne jest niebadanie - w sytuacji postawienia takiego zarzutu przez stronę - w ogóle, czy organ postępowania administracyjnego - piastun organu był do takowego wszczęcia postępowania uprawniony, to jest poprzez zaniechanie ustalenia, czy (ewentualnie istniejące) pełnomocnictwo odpowiada treści art. 268a k.p.a. to jest posiada właściwą formę i treść upoważnienia administracyjnego do prowadzenia postępowania, określając zakres działania upoważnionego pracownika, wskazuje kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu 4. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 131 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie polegające na niepowiadomieniu o wniesieniu odwołania, choćby niedopuszczalnego, stron poprzez organ administracyjny I instancji 5. naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni przepisów art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodujących w rozpoznawanej sprawie pozbawienie prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, a tym samym pozbawienie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd, w kontekście badania umorzenia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta K. w kwestii renty planistycznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K.; o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że argumentacja uzasadniająca zarzuty skargi zmierza do wykazania, że błędne było uznanie, że skarżone pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej i odwołanie od niego było niedopuszczalne. W odpowiedzi na powyższe Kolegium wskazało, że w zaskarżonym obecnie do Sądu postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2020 r. Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek w doktrynie istnieje koncepcja domniemania formy decyzji administracyjnej (w sytuacji gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, a dokument pochodzący od administracji publicznej spełnia minimalne formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym) to do zaistnienia decyzji konieczne jest spełnienie konkretnych przesłanek. Do takich elementów, których spełnienie wystarczy do uznania pisma za decyzję, należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W niniejszej sprawie pismu, które wskazał G. K., nie można przypisać tych cech. Brak jest w nim zarówno oznaczenia organu administracji, podpisu osoby uprawnionej w imieniu organu do wydawania decyzji administracyjnych. W konsekwencji nie można mówić, iż wydana została decyzja, od której skuteczne odwołanie złożyły strony. Co za tym idzie nie jest również możliwe rozpatrzenie złożonego pisma jako odwołania. Jest to bowiem niedopuszczalne. W tym kontekście bez znaczenia pozostają zarzuty skargi i zawarta w niej argumentacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) na postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż postanowienie takie tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Skarga była zatem dopuszczalna. Przechodząc do jej merytorycznej oceny należy stwierdzić, że jest ona bezzasadna. W kontrolowanej sprawie pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta K. zawiadomił G. K. o wszczęciu w stosunku do niego, z urzędu, postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w związku z przedłożeniem organowi wypisu aktu notarialnego z dnia 17 lipca 2015 r., którym G. K. sprzedał dwa udziały po ˝ części nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0692 ha obr.[...] w [...] Pismem z 19 grudnia 2019 r., adresowanym do Prezydenta Miasta K., G. K. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). W piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r., podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K., znak pisma [...], poinformowano skarżącego, że "na obecnym etapie postępowania nie zaistniała przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania. Dopiero zgromadzenie pełnej dokumentacji w sprawie - włącznie z operatem szacunkowym określającym wartości rynkowe nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0692 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Krasickiego - Orawska" oraz po uchwaleniu powyższego planu miejscowego - będzie podstawą do wydania stosownego (merytorycznego lub formalnego) rozstrzygnięcia przez organ l instancji.". Należy zważyć, że stosownie do art.104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei w myśl art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Decyzja o umorzeniu postępowania jest czynnością formalną. Oznacza to, że musi być dokonana w przepisanej formie. Forma ta jest jej zewnętrznym przejawem. Elementy (składniki) struktury prawnej decyzji wymienia art. 107 k.p.a. Należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, tzw. klauzula odwoławcza, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Forma zewnętrzna nie może jednak wyłącznie przesądzać, czy określona czynność organu administracji publicznej może być uznana za decyzję. Utrwalony jest już zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Decyzja zawierająca wszystkie wskazane elementy jest aktem prawidłowym. Braki w tym zakresie powodują jej wadliwość. Niektóre ze składników decyzji mają jednak charakter konstytutywny, wyznaczając tym samym jej minimum. Ich brak prowadzi zatem nie tyle do wadliwości decyzji, co do jej nieistnienia. W orzecznictwie sądowym do elementów "kwalifikujących" decyzję zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każde zatem "pismo", "zawiadomienie" zawierające takie konstytutywne wymogi, o ile jednak jego materia jest materią rozstrzyganą w drodze decyzji, jest decyzją administracyjną. W odniesieniu do przypadków umorzenia postępowania, rozstrzygnięcie "takiej decyzji" przybierać może postać "zawiadomienia o niecelowości kontynuowania postępowania", "jego zakończenia" bądź "zamknięcia" z określonych przyczyn, "uchylenia dotychczasowych czynności i zaniechania sprawy"(por. G. Ł. U. ogólnego postepowania administracyjnego. Zakamycze 2002.). Możliwość rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania istnieje wyłącznie w przypadku odmowy fakultatywnego umorzenia postępowania (art.105 § 2 k.p.a. – organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte). Wówczas "wystąpienie strony", ze względu na zasadę dyspozycyjności, wymaga podjęcia rozstrzygnięcia. Właściwą formą odmowy umorzenia wydaje się być postanowienie jako akt dotyczący kwestii wynikłej w toku postępowania i nierozstrzygającej o istocie sprawy (art. 123 § 2). Kodeks nie przewiduje tu zażalenia. Strona będzie mogła je zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, tj. decyzji merytorycznej. Skoro jednak postępowanie w rozpatrywanej sprawie nie zostało wszczęte na żądanie strony tylko z urzędu, możliwość ta nie mogła znaleźć zastosowania. W pozostałych bowiem przypadkach podzielić należy pogląd judykatury, że kiedy - zdaniem organu - brak jest podstaw do umorzenia postępowania, organ powinien - bez potrzeby wydawania odrębnego orzeczenia – po prostu dalej prowadzić postępowanie. W procedurze administracyjnej brak jest bowiem miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Wniosek taki wynika z treści art. 104 § 2 k.p.a. Wobec powyższego prawidłowy jest pogląd SKO w K., że przepis art.105 k.p.a. nie daje organowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny co do możliwości umorzenia postępowania. Jeśli bowiem, zdaniem organu, nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 - Lex nr 28967, też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1735/07, Lex nr 525960). Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub procesowego (jeżeli rozstrzygnięcie ma charakter proceduralny). Dlatego też, skoro reakcja organu na wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2019 r. o umorzenie postępowania, w przypadku dokonania oceny przeciwnej do oczekiwań skarżącego, nie mogła przybrać formy decyzji albo postanowienia o odmowie umorzenia postępowania, to niedopuszczalne jest traktowanie informacyjnego pisma z dnia 31 stycznia 2020 r. jako decyzji administracyjnej. Gdyby formalnie została wydana, byłaby nieważna, zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Oczywistym jest więc, że w przypadku, kiedy pisma organu z 31 stycznia 2020 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Odwołanie bowiem, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje wyłącznie od decyzji. Mocą przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy bowiem od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, na podstawie art. 134 k.p.a., wniesione przez skarżącego odwołanie z 21 lutego 2020 r. za niedopuszczalne. Podkreślić również należy, że postanowienie z art.134 k.p.a. organ odwoławczy wydaje w fazie wstępnej postępowania przed organem II instancji, w której ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy, może nastąpić dopiero w razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi należało uznać za chybione. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, skarga w niniejszej sprawie - jako bezzasadna - podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.