I SA/Wa 99/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. R. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za uszczerbek wywołany ograniczeniem w sposobie korzystania "w dotychczasowy sposób", w związku z ochroną środowiskową, z nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w KW nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: D. R. wnioskiem z 12 czerwca 2017 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w związku z art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, jako nabywca roszczenia od J. B., wystąpiła o wyliczenie i wypłatę odszkodowania za uszczerbek wywołany ograniczeniem w sposobie korzystania "w dotychczasowy sposób" w związku z ochroną środowiskową z opisanej wyżej nieruchomości, tzn. tzw. "małe wywłaszczenie" (cytat z wniosku), w wysokości równowartości szkody powstałej na skutek pozbawienia charakteru budowlanego ww. nieruchomości, na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntu gromady [...], gmina [...], obejmującego teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. D. R. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W myśl art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej - ppzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Wojewoda [...] przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny i podkreślił, że przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstawy do wypłaty odszkodowania za zmianę lub uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż odszkodowanie za uszczerbek właściciela nieruchomości za wskazaną okoliczność, jest uregulowane w przepisach ppzp. Ponadto zmiana lub uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje pozbawieniem prawa własności, użytkowania wieczystego, czy innych praw rzeczowych na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. Tym samym zdaniem organu odwoławczego przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstawy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, gdy przepisy u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania w rezultacie organ administracyjny zobowiązany jest do umorzenia postępowania, ze względu na brak przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do jego istoty. Postępowanie w niniejszej sprawie podlega więc umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że są one bezpodstawne. Wojewoda [...] wskazał dodatkowo, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19 odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Wnioskodawczyni - która wywodzi swoje uprawnienia do uzyskania odszkodowania z umowy sprzedaży, mocą której [...] czerwca 2014 r. J. B. sprzedał D. R. roszczenia majątkowe odziedziczone wcześniej (postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 1991 r.) po B. B. i B. B. - nie jest zatem uprawniona do ubiegania się o odszkodowanie. Zdaniem organu odwoławczego ponadto w niniejszej sprawie brak jest podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia w sprawie przyznania odszkodowania za obniżenie się wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, także dlatego, że - zgodnie z art. 36 ust. 1 - roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę należy złożyć do gminy, a w wypadku braku porozumienia w tym zakresie - stosownie do treści art. 37 ust. 10 ppzp - spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. W przypadku zaistnienia wskazanych skutków uchwalenia lub zmiany planu miejscowego właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują względem gminy roszczenia. Mogą oni alternatywnie żądać bądź odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Organ odwoławczy stwierdził też, że art. 79a kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie istnieją przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji (określonej w art. 10 kpa) spełnione lub wykazane - treść przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji w niniejszym postępowaniu, nie jest w żaden sposób zależna od wnioskodawczyni. D. R. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 10 § 1 k.p.a poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - brak informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, b. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez niewyczerpujące zebranie i niewłaściwe rozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego, c. art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak wykazania przyczyn, z powodu których Wojewoda [...] nie ustosunkował się do zarzutów postawionych decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r. 2. przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji: a. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, że tylko na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić ustalenie odszkodowania, b. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nie uznanie ich jako obowiązujących przepisów będących, między innymi, podstawą do ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 20 listopada 2020 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty na poparcie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, wymagają jednakże zmodyfikowania ich uzasadnienia. Skarżąca D. R. domagała się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości budowlanej położonej w W. Dzielnicy [...] przy ul. [...], w następstwie dokonania jej zalesienia a zatem pozbawienia charakteru budowlanego w latach 40-tych XX wieku na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntu gromady [...], gmina [...], obejmującego teren na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Wyjaśniła, że na podstawie umowy kupna sprzedaży z [...] września 1940r. właścicielami działki byli małżonkowie B. i B. B. Skarżąca zakupiła nieruchomość od spadkobiercy ustawowego ww aktem notarialnym z [...] lipca 2005r. Natomiast ogół praw do spadku nabyła umową notarialną z [...] czerwca 2014r. Wskazała jednoznacznie, że podstawę prawną do żądania odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy art. 64 i 21ust.2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela Podkreślenia zatem w sprawie niniejszej wymaga, że treść art. 128 ust. 1 u.g.n. przesądza, że co do zasady wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. To oznacza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. , zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, ma zastosowanie do stanów przeszłych jednak jedynie w stosunku do podmiotu, który został wywłaszczony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się wyłącznie do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Skoro więc Skarżąca opiera swoje żądanie na podstawie art.129 ust.5 pkt.3 u.g.n., poza sporem jest, że zalesienie działki miało miejsce 80 lat temu oraz , że Skarżąca nabyła sporną nieruchomość w 2005r. a ogół praw do spadku po jej właścicielach w 2014r., to wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie może być uwzględniony. Nie ma zatem potrzeby badania innych okoliczności sprawy. D. R. nie ma bowiem interesu prawnego w zgłoszeniu opisanego na wstępie żądania. Organ winien zatem odmówić wszczęcia wnioskowanego postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. a jeśli je wszczął i prowadził , umorzyć je na podstawie art.105 k.p.a Istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się bowiem do oceny, że uprawnienie do odszkodowania, o którym mowa w art.129 ust.5 pkt.3 u.g.n. nie przechodzi na inne osoby. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie stosowania wskazanego przepisu na przestrzeni lat jego obowiązywania wykształciło poglądy odnoszące się do praktyki jego stosowania. Po pierwsze prezentowany był pogląd, że odszkodowanie przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (por. sygn. I OSK 875/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19, I OSK 740/19, I OSK 402/19). Według drugiego poglądu o odszkodowanie mogą ubiegać się również spadkobiercy takiej osoby tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym ( sygn. I OSK 2781/15, I OSK 3233/15, I OSK 2885/17). Zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (sprawa sygn. I OSK 23/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwszy z wymienionych poglądów. Roszczenie o zapłatę odszkodowania przysługuje niewątpliwie temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi w skład spadku. Aby mogło przejść na inne podmioty konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście by umożliwiał. W orzecznictwie, jako szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Skoro w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przepisu takiego nie ma, to należy przyjąć, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało oddalić skargę, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.