II SA/Wr 290/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S.K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących eksploatacji bezdotykowej myjni samochodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 18 XII 2019 r. (SKO 4136/153/19) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania D. R., uchyliło w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej jako "starosta") z 10 IX 2018 r. (Nr 359/2018), nakładającą na D. R. wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji bezdotykowej myjni samochodowej, zlokalizowanej w S. na działce nr [...], AM-[...], obręb S., przy ul. [...], i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja powyższa wydana została w następujących okolicznościach: Pismem z 12 XII 2017 r. starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania wobec bezdotykowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr [...] decyzji z art. 154 ust. 1 ustawy z 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.) – dalej jako "POŚ". Postępowanie zostało wszczęte w związku ze skargami właścicieli zlokalizowanej naprzeciw myjni nieruchomości mieszkaniowej oznaczonej jako działka nr [...], tj. M. K. i S. K. Zwracali oni uwagę na istotne uciążliwości w zakresie hałasu, oświetlenia i chemicznych oparów w obrębie ich nieruchomości na skutek eksploatacji instalacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego starosta decyzją z 10 IX 2018 r. (Nr 359/2018) orzekł: I. nałożyć na D. R. wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji bezdotykowej myjni samochodowej – polegające na podjęciu czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez: 1) zamontowanie tabliczek informujących o wyłączaniu silników w pojazdach mytych i oczekujących na mycie w ilości 3 sztuk w miejscu widocznym dla korzystających z myjni; 2) ograniczenie emisji hałasu do środowiska poprzez zamykanie stanowisk nr 1 i nr 2 (położonych najbliżej najbliższej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działce nr [...]) w porze nocnej, tj. w godz. 22:00-6:00 (mycie pojazdów w porze nocnej prowadzane ma być tylko na stanowisku nr 3); 3) przestrzeganie ciszy i spokoju w porze nocnej, tj. od 22.00 do 6.00 przez osoby korzystające z myjni - poprzez ograniczenie zakłócania ciszy głośnym słuchaniem muzyki, czy prowadzeniem głośnych rozmów itp.; 4) oddzielenie terenu myjni od ulicy [...] pasem zieleni o wysokości co najmniej 2 metrów lub innej osłony uniemożliwiającej rozprzestrzenianie się hałasu oraz mgły oparów chemikaliów pochodzących z mycia pojazdów; 5) posadzenie na wysokości wjazdu do myjni pasa zieleni wzdłuż ogrodzenia na terenie działki nr [...] za zgodą jej właściciela lub w obrębie pasa drogi gminnej nr [...] za zgodą zarządcy drogi. II. Określić termin realizacji czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko ustalonego w pkt. I decyzji, wg. poniższego harmonogramu: 1) Punkt I 1, I 2, I 3 – natychmiastowo, od dnia uprawomocnienia niniejszej decyzji. 2) Punkt I 4 i I 5 – najpóźniej do 31 V 2019 r. III. Określić termin obowiązywania niniejszej decyzji – do zakończenia eksploatacji przedmiotowej instalacji. Od powyższej decyzji starosty odwołanie w ustawowym terminie wniósł D. R. kwestionując wszystkie nałożone na niego obowiązki - poza ograniczeniem emisji hałasu z terenu myjni w porze nocy (pkt I ppkt 2 decyzji starosty). Decyzją z 27 XI 2018 r. (SKO 4136/37/18) SKO uchyliło zaskarżoną decyzję starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. SKO wskazało, że starosta bezpodstawnie ograniczył krąg stron prowadzonego postępowania wyłącznie do właścicieli nieruchomości zabudowanej, pozbawiając tym samym możliwości wzięcia w nim udziału również właścicieli gruntów niezabudowanych bezpośrednio przylegających do terenu spornej myjni. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 V 2019 r. (II SA/Wr 207/19), wydanym na skutek sprzeciwu M. K. i S. K., uchylono decyzję SKO z 27 XI 2018 r. (SKO 4136/37/18). Sąd wyjaśnił, że krąg stron został ustalony prawidłowo, skoro przedmiotem prowadzonego postępowania była wyłącznie mogąca występować uciążliwość spowodowana niewielką odległością budynku mieszkalnego na działce nr [...] od myjni. Tak określony zakres postępowania wyjaśniającego determinował nie tylko ustalenia dotyczące oddziaływania myjni na najbliższą zabudowę mieszkaniową ale także krąg podmiotowy tego postępowania. Rozstrzygając ponownie odwołanie SKO powołaną na wstępie decyzją z 18 XII 2019 r. (SKO 4136/153/19) uchyliło decyzję starosty w całości i umorzyło postępowanie w całości. W motywach decyzji SKO omówiło charakter rozstrzygnięcia z art. 154 ust. 1 POŚ jako "decyzji korygującej" i fakultatywnej. Powołało się również na definicję legalną ochrony środowiska z art. 3 pkt 13 POŚ stwierdzając w okolicznościach sprawy brak podstaw do stosowania trybu z art. 154 ust. 1 POŚ, celem ograniczenia oddziaływania przedmiotowej myjni. SKO zaznaczyło, że starosta w dniu 31 VII 2017r. wydał decyzję Nr 448/2017 o dopuszczalnym poziomie hałasu z terenu przedmiotowej myjni. Ponowne pomiary kontrolne przeprowadzone w dniach 6-19 VI 2018 r. wykazały, że D. R. skutecznie ograniczył oddziaływanie akustyczne z terenu myjni, bowiem nie stwierdzono już naruszeń standardów jakości środowiska w tym zakresie. SKO nie dostrzegło konieczności ingerowania w działalność spornej myjni z powołaniem się na konieczność ochrony środowiska. Trudno tu – zdaniem SKO - wskazać, który z komponentów środowiska miałby zostać zagrożony w stopniu uzasadniającym taką reakcję. Zaznaczono, że stosowane w trakcie eksploatacji myjni środki chemiczne są mieszaninami dopuszczonymi do obrotu, ogólnodostępnymi, nieklasyfikowanymi jako niebezpieczne. Co istotne, podczas pracy myjni są wykorzystywane jako mieszaniny z wodą, co w znacznym stopniu ogranicza ich wpływ na środowisko. W ocenie SKO nie jest rolą decyzji z art. 154 ust. 1 POŚ ochrona nieruchomości przed immisjami wynikającymi ze stosunków sąsiedzkich. SKO krytycznie odniosło się do poszczególnych obowiązków zawartych w decyzji starosty. Zaznaczyło, że tabliczki "informujące o wyłączaniu silników w pojazdach mytych i oczekujących na mycie" nie dotyczą bezpośrednio samej instalacji, tylko korzystających z niej użytkowników - osób trzecich. Dodatkowo, brak jest możliwości tak faktycznych jak i prawnych do skutecznego egzekwowania przez właściciela myjni (czy też jego pracowników) tego nakazu. Jeśli natomiast chodzi o obowiązek "przestrzegania ciszy i spokoju w porze nocnej", określony jako "ograniczenie zakłócania ciszy głośnym słuchaniem muzyki, czy prowadzeniem głośnych rozmów", SKO zauważyło, że nakaz ten skierowany jest de facto do osób korzystających z myjni, a nie adresata decyzji i nie dotyczy bezpośrednio samej instalacji. Ponadto obowiązek ten operuje pojęciami niedookreślonymi, co stawia pod znakiem zapytania jego wykonalność. W ocenie SKO niemożliwym jest również nakładanie na adresata decyzji obowiązków, których wykonanie jest uzależnione od zgody osób trzecich (tutaj: pas zieleni na działce sąsiedniej, pkt I ppkt 5 sentencji). W braku bowiem takiej zgody obowiązek staje się niewykonalny i to niezależnie od woli zobowiązanego. Trudno również przyjąć - ze względu na lokalizację zjazdu na teren nieruchomości D. R. - iż jakakolwiek przesłona od strony ul. [...] mogłaby stanowić skuteczne rozwiązanie chroniące działkę M. K. i S. K. przed niezorganizowanym przecież rozprzestrzenianiem się mgły wody powstałej z mycia pojazdów. Reasumując, zdaniem SKO, zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe umorzyć przede wszystkim dlatego, że w tej sprawie nie sposób uznać, aby jakikolwiek komponent środowiska wymagał objęcia ochroną w związku z eksploatacją przedmiotowej myjni. Choć działalność myjni bezspornie nie pozostaje obojętna dla indywidualnej wrażliwości właścicieli nieruchomości sąsiedniej, to jednak odczuwane przez nich uciążliwości nie stanowią realnego zagrożenia dla środowiska. Dyskomfort M. K. i S. K. związany z prowadzoną przez odwołującego się działalnością gospodarczą nie mieści się w kategorii pojęcia ochrony środowiska zdefiniowanego w art. 3 pkt 3 POŚ. Skargę na powyższą decyzję SKO wnieśli M. K. i S. K. (dalej jako strona skarżąca). Strona skarżąca podniosła, że decyzja starosty jest prawidłowa. Opracowały ją rzetelne i niezależne instytucje, a jej wykonanie umożliwiłoby normalne życie. Do skargi załączono kartę informacyjną z interwencji medycznej z powodu duszności u M. K., wywołanej oparami detergentów. Dodatkowym pismem procesowym z dnia 5 XI 2020 r. strona skarżąca podtrzymała skargę załączając do niego dokumenty oraz pisma obrazujące przebieg postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło brak podstaw do ingerencji w przypadku relacji na linii przedsiębiorca - mieszkańcy/sąsiedzi. Tego rodzaju konflikt nie leży w gestii organów administracji ale powinien być rozstrzygany na drodze postępowania cywilnego, co potwierdzają przepisy z art. 323 i art. 325 POŚ. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 30 X 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że kwestionowaną decyzją wykroczono poza zakres zaskarżenia wyznaczony treścią odwołania. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brakuje odwołania, to jednak z decyzji odwoławczej wynika jednoznacznie, że odwołanie nie obejmowało pkt. I ppkt. 2 decyzji starosty (dotyczącego obowiązku zamykania dwóch stanowisk myjni w porze nocnej). W okolicznościach sprawy odwołująca się strona nie kwestionowała obowiązku zamykania dwóch stanowisk myjni w godzinach 22:00 - 6:00 i stosowała się do niego celem zachowania dopuszczalnych norm emisji hałasu w porze nocnej. Podkreślić trzeba, że obowiązek z pkt. I ppkt. 2 decyzji starosty nie był integralnie powiązany z pozostałymi – kwestionowanymi w odwołaniu – obowiązkami. W każdym razie z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, by SKO stwierdziło w tym przypadku niepodzielność przedmiotu rozstrzygnięcia. Obowiązek z pkt. I ppkt. 2 decyzji starosty mógł być wykonywany niezależnie od pozostałych obowiązków i zapewniał częściowe osiągnięcie celu środowiskowego, jakiemu służyć miała ta decyzja. W takich warunkach nie było podstaw do objęcia zakresem postępowania odwoławczego rozstrzygnięcia z pkt. I ppkt. 2 decyzji starosty. Sąd podkreśla, że w świetle art. 127 w zw. z art. 129 kpa, postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Zasada ta ma charakter bezwzględny, a jej treść obejmuje nie tylko prawo strony do uruchomienia trybu odwoławczego ale również prawo do zadecydowania o zakresie tego postępowania. Strona może ograniczyć odwołanie do części decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących funkcjonować samodzielnie. W takim przypadku organ odwoławczy jest związany granicami odwołania, zaś ich przekroczenie stanowi istotne naruszenie powołanych przepisów. Co do merytorycznych aspektów sprawy to zgodnie z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 378 ust. 1 POŚ, starosta może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. Przepis powyższy przewiduje możliwość wydania decyzji określającej wymagania związane z eksploatacją instalacji niewymagającej pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jeśli za taką koniecznością przemawiają względy ochrony środowiska. Ochroną środowiska jest zaś podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, a więc stanu, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej (art. 3 pkt. 13 i 32 POŚ). Instalacja w postaci myjni bezdotykowej z całą pewnością nie wymaga pozwolenia na korzystanie ze środowiska, co oznacza, że wobec tego rodzaju instalacji może być wydana decyzja z art. 154 ust. 1 POŚ, o ile organ stwierdzi, że jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. Negatywne oddziaływanie myjni w zakresie emisji hałasu czy zanieczyszczenia powietrza stanowić więc może podstawę do określenia w trybie art. 154 ust. 1 POŚ wymagań celem przywrócenia równowagi przyrodniczej. Zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia w zakresie kwestionującym obowiązek określony w pkt. I ppkt. 1 decyzji starosty, tj. obowiązek zamontowania na terenie myjni tablic informujących o obowiązku wyłączania silników w pojazdach mytych i oczekujących na mycie. Oczywiście obowiązuje ustawowy zakaz pozostawiania pracującego silnika podczas postoju na obszarze zabudowanym, który powinien znać każdy kierowca (art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 VI 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – Dz.U. z 2020 r., poz. 110, ze zm.). Nie oznacza to jednak zbędności czy bezprzedmiotowości eksponowania tego rodzaju zakazu zwłaszcza w miejscu, w którym odbywa się częsty postój pojazdów. Należy podkreślić, że art. 154 ust. 1 POŚ nie normuje charakteru ani rodzaju wymagań, jakie mogą być określone w decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu. Ustawodawca wskazał jedynie, że mają one "dotyczyć eksploatacji instalacji" i być uzasadnione "koniecznością ochrony środowiska". Nie można więc wykluczyć dopuszczalności określenia w decyzji z art. 154 ust. 1 POŚ wymagań o charakterze informacyjnym, czyli konieczności informowania użytkowników instalacji o ich obowiązkach mających wpływ na stan środowiska. Jest to uzasadnione chociażby w świetle zasady zapobiegania (prewencji). Nietrafny jest podnoszony w decyzji odwoławczej argument, że tego rodzaju informacja nie dotyczy samej instalacji, tylko korzystających z niej użytkowników (osób trzecich). Trzeba zaznaczyć, że "eksploatacja instalacji" to m.in. określony sposób jej użytkowania (art. 3 pkt 3 POŚ). W przypadku instalacji samoobsługowej to właśnie zachowania użytkowników (osób trzecich) w znacznym stopniu determinują sposób jej użytkowania. Postój samochodów na terenie myjni pozostaje w bezpośrednim związku z jej funkcjonowaniem. Występuje tu więc szczególna potrzeba wyposażenia takiej instalacji w informacje zwłaszcza mające na celu zachowanie odpowiednich standardów środowiskowych w zakresie hałasu i jakości powietrza. Nie można również zgodzić się z argumentem decyzji odwoławczej, że za bezpodstawnością zamieszczenia informacji o obowiązku wyłączania silnika podczas postoju przemawia brak możliwości egzekwowania tego rodzaju obowiązku przez właściciela myjni. Sąd zwraca uwagę, że w ramach pkt. I ppkt. 1 decyzji starosty nie zobowiązano właściciela instalacji, by ten obowiązek egzekwował ale jedynie, by zamieścił w widocznym miejscu stosowne informacje. Właściciel instalacji niewątpliwie posiada możliwość wykonania tak oznaczonego obowiązku. Sąd podziela natomiast sformułowane w decyzji odwoławczej zastrzeżenia dotyczące obowiązku określonego w pkt. I ppkt. 3 decyzji starosty. Wymagania określone w decyzji wydawanej na podstawie art. 154 ust. 1 POŚ z całą pewnością muszą być konkretne, zaś ich wykonalność nie może budzić wątpliwości. Tymczasem nie zawiera cechy konkretności obowiązek z pkt. I ppkt. 3 decyzji starosty wprowadzający wymóg: "Przestrzegania ciszy i spokoju w porze nocnej, tj. od 22:00 do 6:00 przez osoby korzystające z myjni – poprzez ograniczenie zakłócania ciszy głośnym słuchaniem muzyki, czy prowadzenia głośnych rozmów itp." Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest nie tyle wymaganiem dotyczącym eksploatacji instalacji ile wyznaczeniem celu, jaki należy osiągnąć, tj. zachowania ciszy i spokoju w porze nocnej. Starosta nie określił w tym przypadku, jakie konkretnie wymagania ma spełnić właściciel instalacji, przez co naruszony został art. 154 ust. 1 POŚ. Co do określonego w pkt. I ppkt. 4 i 5 decyzji starosty obowiązku nasadzeń zieleni izolacyjnej, to oczywiście rację ma SKO wskazując, że wymagania określone na podstawie art. 154 ust. 1 POŚ powinny być efektywne i wykonalne. Nie sposób zaś uznać za efektywny przewidziany w pkt. I ppkt. 4 decyzji starosty wymóg wykonania nasadzeń zieleni wysokiej od strony ul. [...], skoro z tej właśnie strony zlokalizowane są zjazdy na teren myjni. Słusznie również stwierdza SKO, że określony pkt. I ppkt. 5 decyzji starosty obowiązek dokonania nasadzeń izolacyjnych na cudzej nieruchomości za zgodą jej właściciela jest niedopuszczalny, bowiem uzależnia wykonanie decyzji od zgody osób trzecich, co nie mieści się w dyspozycji art. 154 ust. 1 POŚ. Uwagi tego rodzaju nie rozwiązują jednak istoty problemu, jaką jest kwestia zanieczyszczenia powietrza w obrębie działki nr [...]. Jej właściciele konsekwentnie podnosili w postępowaniu problem złej jakości powietrza wywoływanej chmurą detergentów z pracującej myjni. Tymczasem zarówno starosta jak i SKO nie przeprowadzili w tym zakresie postępowania dowodowego. Nie sposób bowiem uznać za wystarczające w tej materii ograniczenie się do stwierdzenia, że właściciel myjni korzysta ze środków chemicznych dopuszczonych do powszechnego obrotu. Przedwczesna jest więc konstatacja o braku negatywnego wpływu instalacji na jakikolwiek komponent środowiska (uprzednio zresztą ustalono ponadnormatywną emisję hałasu, co skutkowało koniecznością ograniczenia eksploatacji myjni w porze nocnej). Skoro zaś nie zweryfikowano, czy jakość powietrza w obrębie działki nr [...] przekracza dopuszczalne normy to przedwczesne było rozstrzyganie sprawy w tej części. Sąd zaznacza, że w świetle art. 77 § 1 kpa organ zobowiązany jest m.in. do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zakres postępowania dowodowego obejmować musi wszystkie okoliczności faktyczne, które w świetle stosowanej normy prawa materialnego uznać należy za istotne w sprawie. W świetle powyższego Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie SKO uwzględni sformułowane wyżej oceny dostosowując przede wszystkim zakres postępowania odwoławczego do zakresu odwołania. SKO uzupełni także materiał dowodowy celem zweryfikowania, czy w obrębie działki nr [...] naruszone są standardy jakości powietrza, chyba że uzna postępowanie dowodowe w tym zakresie za wykraczające poza zakres dopuszczalnego na etapie odwoławczym uzupełnienia dowodów. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na jednoznaczne rozstrzygnięcie o konieczności wprowadzenia określonych wymagań. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 200 zł (wpis od skargi).