II SA/Wa 3093/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w [...] z dnia 21 lipca 2021 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") wystąpiło do partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w W. (dalej: SP, "partia polityczna") w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie: - informacji o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia; - historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku; - skanów uchwał podjętych w okresie od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku dotyczących wysokości składek wraz ze zmieniającymi uchwałami; - skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi, zawartych w okresie od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie żądanych informacji drogą elektroniczną na wskazany adres poczty elektronicznej. Decyzją z [...] lipca 2021 r. bez nr partia polityczna na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 580 ze zm.; dalej: "u.p.p.") w związku z art. 21 ust. 4 statutu SP, a także art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówiła udzielenia informacji w zakresie, w jakim skarżący domagał się udostępnienia informacji o wszystkich umowach zawartych przez SP z kontrahentami od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia. W uzasadnieniu decyzji SP podała, że w świetle art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne co do zasady są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, lecz w przedmiotowej sytuacji u.d.i.p. nie znajduje zastosowania ze względu na wyłączenie przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stowarzyszenie domagało się przedstawienia strony, przedmiotu, kwoty oraz daty zawarcia umów, ale nie wskazało, których konkretnie umów dotyczy jego wniosek. Spełnienie żądania skarżącego mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, ponieważ każda osoba przeciętnie orientująca się w obrocie gospodarczym jest świadoma, iż umowy cywilnoprawne są w wielkiej mierze zawierane z przedsiębiorcami. W dalszej części decyzji partia polityczna opisała poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące rozumienia tajemnicy przedsiębiorcy, konkludując: "Ze względu zatem na niemożność zidentyfikowania, czy w konkretnym przypadku umowy dotyczy ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, należy odmówić żądaniu zawartemu we wniosku strony". Powyższą decyzję stowarzyszenie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo braku zaistnienia jakiejkolwiek ustawowej przesłanki odmowy, jak również art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji pozbawionej uzasadnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie partii politycznej do załatwienia wniosku w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło, że mimo pozornej objętości, decyzja SP jest pozbawiona uzasadnienia, zatem nie może się do niej odnieść. Przytaczając treść na art. 107 § 3 k.p.a., skarżący stwierdził, że nie wie i nie może wiedzieć, z jakiego powodu została wydana decyzja odmowna, ponieważ w przeważającej części zawiera rozważania luźno związane z przedmiotem wniosku. Co więcej, w decyzji nie powołano żadnego konkretnego przepisu, z którego wynikałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej. Jedynym argumentem, jaki przywołała partia polityczna, jest możliwość naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy poprzez realizację wniosku. W tym kontekście stowarzyszenie zaakcentowało, iż do ograniczenia prawa do informacji publicznej może dojść jedynie wtedy, gdy do takiej kolizji dochodzi (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Sama możliwość jej wystąpienia to za mało. Skarżący podkreślił, że orzecznictwo i doktryna wypracowały procedurę działania w przypadku ryzyka naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż partia polityczna powinna zbadać, czy spełniony został zarówno formalny, jak i materialny aspekt tej tajemnicy. Jeżeli zostaną spełnione oba te aspekty (przesłanki), to zasadne jest wydanie decyzji odmownej. Jednakże SP nie zbadała sprawy, uznając, że sama możliwość zaistnienia ograniczenia jest wystarczająca do wydania decyzji odmownej. Tym samym zaskarżona decyzja jest wadliwa, a przynajmniej przedwczesna - z uwagi na brak zweryfikowania podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. SP oświadczyła, iż w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny przedstawiła motywy swojego rozstrzygnięcia, ponieważ wskazała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p. partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Zdaniem Sądu, informacja o zawartych przez SP umowach (obejmujących kontrahentów, przedmiot umów i wydatki z nimi związane) ma walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako informacja o wydatkowaniu przez partię polityczną środków finansowych, w tym pochodzących z budżetu państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p., partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Przepis art. 23a u.p.p. statuuje zasadę jawności źródeł finansowania partii politycznych. Natomiast w myśl art. 24 ust. 1 i ust. 2 u.p.p. majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji; może być on przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Ponadto art. 28 ust. 1 pkt 1 u.p.p. przewiduje, że partia polityczna, która w wyborach do Sejmu samodzielnie tworząc komitet wyborczy otrzymała w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych głosów na jej okręgowe listy kandydatów na posłów, ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu, w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie, subwencji z budżetu państwa na działalność statutową, zwanej dalej "subwencją". SP w ostatnich wyborach do Sejmu taki próg przekroczyła i otrzymuje subwencję z budżetu państwa. Kwestią sporną między stronami jest prawidłowość zaskarżonej decyzji, odmawiającej dostępu do informacji publicznej "w zakresie, w jakim Strona domaga się udostępnienia informacji o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od [...] stycznia 2020 roku do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SP powołała się na znajdujące, jej zdaniem, zastosowanie w niniejszej sprawie wyłączenie wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Partia polityczna stwierdziła, że skarżący nie sprecyzował jakich konkretnie umów dotyczy jego wniosek, a spełnienie jego żądania mogłoby stanowić naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż "każda osoba przeciętnie orientująca się w obrocie gospodarczym jest świadoma, że umowy cywilnoprawne są w wielkiej mierze zawierane z przedsiębiorcami". W tym miejscu dostrzec wypada, że tiret pierwszy wniosku stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r. odnosi się do wszystkich umów zawartych przez SP z kontrahentami od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku (poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia), zatem uściślenie wniosku w tym zakresie jest zbędne. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej argumentacji, która miałaby przemawiać za trafnością podjętego rozstrzygnięcia. Partia polityczna przedstawiła bowiem teoretyczne poglądy (wyrażone w doktrynie i judykaturze) na temat rozumienia tajemnicy przedsiębiorcy, nie odnosząc ich w ogóle do realiów przedmiotowej sprawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Skoro SP doszła do przekonania, że dostęp do ww. informacji powinien podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, to powinna wyjaśnić w sposób przekonujący z jakich powodów przesłanka ta ma zastosowanie do wszystkich żądanych umów. W szczególności partia polityczna, obszernie przytaczając teoretyczne rozważania odnośnie elementów (materialnego i formalnego) tajemnicy przedsiębiorcy, nie zweryfikowała na gruncie tej konkretnej sprawy, czy wystąpiły oba te elementy. Samo ogólnikowe powołanie się na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, które powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. zamierza wydać akt administracyjny, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a., co wynika wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wydając decyzję o odmowie dostępu do informacji publicznej, partia polityczna ma obowiązek stosować m.in. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Przepisy te stanowią, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności, jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie legalności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym w istotnym stopniu czyni wątpliwą poprawność przeprowadzonego postępowania w sprawie (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 422/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza ogólnym odwołaniem do tajemnicy przedsiębiorcy, nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Wobec braku wyjaśnienia podjętego przez SP rozstrzygnięcia, nie sposób zaakceptować stanowiska, iż wszystkie umowy objęte wnioskiem podlegają wyłączeniu z udostępnienia. Przyczyny, dla których podmiot zobowiązany odmawia dostępu do informacji publicznej, muszą być wskazane w sposób konkretny i szczegółowy, w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W przeciwnym wypadku możliwość kontroli decyzji przez sąd administracyjny jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem. SP nie wykazała w wymagany konkretny i adekwatny sposób, że żądane przez stowarzyszenie informacje dotyczące umów podlegają ochronie jako posiadające walor tajemnicy przedsiębiorcy, wobec czego zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę, partia polityczna uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Weźmie przy tym pod uwagę, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy realizacji jawności działania instytucji publicznych, umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy u.d.i.p. należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (np. tajemnica przedsiębiorcy), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). SP zważy również, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej jaką jest tajemnica przedsiębiorcy, wyrażona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa, wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie z uwzględnieniem swoistej pozycji partii politycznej w sferze publicznej oraz charakteru wnioskowanych informacji. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinna zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanki tak formalnej (w postaci podjęcia przez przedsiębiorcę działań mających zachować informację w poufności), jak i materialnej (w postaci wartości gospodarczej informacji) – vide wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 251/21. Ponadto dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest, aby żądane informacje były nieujawnione do wiadomości publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.