II OSK 2593/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 161/20 oddalającego sprzeciw Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 161/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (skarżąca) od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka pismem z [...] lipca 2019 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji polegającej na wykonaniu urządzeń wodnych, tj. rowu przydrożnego z dwoma przepustami na działce [...], w [...], gm. [...] oraz usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi wewnętrznej do tego rowu, załączając operat wodnoprawny. Decyzją [...] lipca 2019 r., nr [...] z [...].07.2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Spółce wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, uznając, że organ uznał, że nie ma przeszkód do wydania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie i na warunkach określonych w decyzji. Opisaną decyzję doręczono w dniu [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnikowi spółki oraz Skarbowi Państwa – reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Pismem nadanym [...] sierpnia 2019 r. Gmina [...] wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, że jest właścicielem działki nr [...] (droga gminna) położonej w [...], zlokalizowanej w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych wymienionych w zaskarżonej decyzji. Wobec tego ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji i powinna być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. i art. 401 § 1 ustawy Prawo wodne. Gmina wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy oraz że nie doręczono też jej decyzji z [...] lipca 2019 r. Ponadto poinformowała o przeprowadzonej [...] sierpnia 2019 r. wizji lokalnej, w trakcie której stwierdzono zaawansowany stan prac budowlanych na terenie planowanego osiedla mieszkaniowego w [...], w tym drogi wewnętrznej oraz rowów przydrożnych. Ponadto stwierdzono m.in., że ciągi piesze zlokalizowane na wysokości działek nr [...] i [...] zamienione są na rowy, które będą odprowadzać nadmiar wody na działkę nr [...], której właścicielem jest Nadleśnictwo [...]. Wskazała, że inwestor prowadzi inne prace ziemne (na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]), które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa nieruchomości położonych poniżej oraz zmieniają kierunki i natężenie spływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym drogi gminnej (dz. nr [...]). Zwrócono również uwagę na rzędne dna rowów [...] wskazanych w decyzji z [...] lipca 2019 r. z których wynika, że ukształtowanie planowanego osiedla mieszkaniowego ma znaczne nachylenie w kierunku drogi gminnej nr [...], a także istniejących zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...]. Jednocześnie podniosła, że błędne jest założenie przyjęte przez projektanta założenie o pochłanianiu całkowitym wód roztopowy i opadowych z terenu planowanego osiedla mieszkaniowego przez rowy przydrożne przy tak ukształtowanym terenie. Wezwaniem z [...] września 2019 r. organ II instancji zobowiązał Wójta Gminy [...] do przedłożenia m.in. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działki nr [...]. Wpis i wyrys zostały przedłożone przy piśmie z [...] października 2019 r. w którym dodatkowo Gmina zwróciła uwagę na konieczność prawidłowego określenia kręgu stron prowadzonego postępowania, w tym uznanie Gminy [...] za stronę postępowania ze względu na to, że jest ona właścicielem drogi gminnej (działka nr [...]), która może być narażana na utratę funkcjonalności podczas nawalnych deszczy ze względu na roboty budowlane wykonywane na działce nr [...]. Do akt przedłożono również pisma Nadleśnictwa [...] z [...] sierpnia 2019 r. i [...] października 2019 r. wraz z wypisem i wyrysem z rejestru gruntu działki nr [...] obręb [...], będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwo Nadleśnictwo [...], w treści których wskazano na nieprawidłowości związane z uregulowaniem stosunków wodnych na działce nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], wyjaśniono, że na działce nr [...] wykonany został nowy rów, odprowadzający wodę na działkę nr [...], co sprawia, iż Nadleśnictwo [...] powinno być uznane za stronę postępowania. Spółka zajmując stanowisko w sprawie przy piśmie z [...] grudnia 2019 r. Spółka wskazała, że nie zgadza się z zastrzeżeniami Wójta Gminy [...]. Ponadto zwróciła uwagę, że Gmina nie udowodniła, że inwestycja będzie oddziaływać na działki do niej należące, co sprawia, że nie powinna być uznana za stronę postępowania, bowiem nie spełniła wymagań z art. 400 ust. 1 ustawy Prawo wodne aby być uznaną za stronę postępowania. Spółka wskazała również, że nie jest prawdą aby inwestycja wpływała szkodliwie na grunty sąsiednie, zaś zaprojektowane urządzenie wodne ma na celu spełnienie art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Rowy zaprojektowano poprzedzenie do spadków terenu zlewni, tak by wychwytywać jak najwięcej wód opadowych. Dokonano przy tym analizy hydraulicznej zdolności retencji dla każdego odcinak rowu, która wykazała, że rów został zaprojektowany należycie. Zauważano przy tym, że opisane w odwołaniu działki nr [...], [...] i [...] są oddalone od spornego urządzenia wodnego o 70,0 m i oddzielone innymi działkami prywatnymi. Wobec tego brak jest możliwości oddziaływania rowów przydrożnych na te działki. Poinformowano również o zaniechaniu w trakcie prac budowlanych wykonania odcinków [...], a także przepustów [...] i [...] z uwagi na bardzo mały spadek terenu. Z kolei odcinek [...], ma małą zlewnię, gdyż zlokalizowany jest wzdłuż spadku terenu, co wyklucza możliwość oddziaływania urządzenia wodnego na działkę nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą we władaniu Nadleśnictwa [...]. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. na usługę wodną obejmującą odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do urządzenia wodnego - rowu przydrożnego, co było niezgodne z wnioskiem, który dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. na usługę wodną obejmującą odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód. Wskazał, że w pkt 1.2 zaskarżonej decyzji, organ I instancji udzielił spółce pozwolenia na usługę wodną, obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi wewnętrznej do planowanego rowu przydrożnego, a więc również niezgodnie z wnioskiem, a także niezgodnie z ustawą Prawo wodne. Powołując się na treść art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie wody opadowe nie są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, i w sposób niekontrolowany wprowadzane są do rowu, a zatem w tym przypadku w ogóle nie mamy do czynienia z usługą wodną. Wskazując na wielokrotne użycie w dokumentacji wodnoprawnej sformułowania: "odprowadzanie wód opadowych do wód", pomimo, że w sprawie nie mamy do czynienia z odprowadzaniem wód opadowych do wód, organ II instancji uznał za konieczne poprawienie dokumentacji wodnoprawnej w tym zakresie, zaś ze względu na duże spadki podłużne uznał przeprowadzenie ponownej analizy projektu urządzenia wodnego, tj. rowu drogowego, które faktycznie tworzą system powiązanych ze sobą odcinków rowów. Wskazując natomiast na treść art. 409 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, stwierdził, że właściwe ustalenie w operacie rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przez organ stron postępowania. Podkreślił, że również w części graficznej operatu, zgodnie z art. 409 ust. 2 ustawy Prawo wodne należy zawrzeć m.in.: plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości; zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych, zaś w części graficznej dokumentacji wodnoprawnej zawarto jedynie przekroje poprzeczne planowanych rowów. Odwołując się natomiast do treści art. 396 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy zauważył, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego zwrócił uwagę na konieczność rozważania treści § 9 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] października 2003 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] we wsi [...]. Nadto powołując się na informacje zawarte w piśmie Nadleśnictwa [...] z [...] sierpnia 2019 r., w którym wskazano, że na działce nr [...] wykonany został nowy rów, odprowadzający wodę na działkę nr [...], będącą w zarządzie nadleśnictwa, organ odwoławczy wskazał na brak podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie istniejących urządzeń wodnych, jednocześnie podnosząc, iż w takim przypadku możliwe jest jedynie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 190 ustawy Prawo wodne. Organ II instancji odniósł się także do pisma inwestora z [...] grudnia 2019 r. stwierdzając, że nie wnosi do sprawy nowych dowodów, a jedynie potwierdza działania inwestora dotyczące wykonywania urządzeń wodnych pomimo braku ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka i w sprzeciwie zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 138 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a., art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa: art. 470, art. 408 ust. 8 oraz art. 409 ustawy Prawo wodne i § 9 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w zw. art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego. Wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, stwierdzone przez organ II instancji braki w materialne dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., gdyż obejmowały one kluczową kwestię, jaką jest zbadanie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w kwestii oddziaływania planowanego urządzenia mogłoby mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Sąd podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ zawarł wytyczne jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podkreślając konieczność wyjaśnienie okoliczności dotyczących ukształtowania terenu oraz różnic w spadkach planowanych do wykonania rowów odwadniających i tym samym zbadanie zasięgu obszaru ich oddziaływania. Wskazał, iż organ wskazał na braki operatu wodnoprawnego, w szczególności w części graficznej, gdzie poza przekrojami poprzecznymi planowanych rowów, konieczne jest również podanie ich profilów podłużnych oraz na okoliczność, iż powinien on także pokazywać zasięg oddziaływania planowanych urządzeń wodnych wraz z ich powierzchnią, włącznie z naniesieniem tego zasięgu na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu i oznaczeniem nieruchomości. Sąd zaakcentował, iż skoro operat wodnoprawny stanowi podstawowy dowód w sprawie, to musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w drodze art. 409 ustawy Prawo wodne oraz że należy mieć na uwadze, że wydając pozwolenie wodnoprawne organ stanowiący występuje jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem. Podkreślił, że organ tym samym posiada kompetencje do oceny operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych i w konsekwencji również kręgu stron postępowania, a dopiero później, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oceny, czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Nadto zwrócił uwagę, że Sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Podkreślił, że operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie - nie jest opinią biegłego, lecz jest on dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i w interesie wnioskodawcy, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, dlatego w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, w tym aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa oraz przekroje podłużne rowów dla zobrazowania poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania tego urządzenia wodnego. Podkreślił, iż kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia wodnoprawnego wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że w procesie inwestycyjnym konieczne jest zapewnienie poszanowania występujących w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, uzasadnionych interesów osób trzecich, które można wywieść również z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących zakres wykonywania prawa własności, i które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). W jego ocenie oczywistym jest, że w przypadku określonego zagospodarowania jednej nieruchomości, pozostałe grunty znajdujące się w pobliżu mogą doznać uszczerbku w postaci ograniczenia sposobu ich wykorzystania, przy czym podkreślił, że wystarczy, iż postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Wskazał, iż status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw, zatem powinien on mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest materiałów wskazujących, że kwestia ta była przedmiotem jakiegokolwiek zainteresowania organu I instancji. Ponadto nie wynika to również z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji zaakcentował także, że Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia legitymacji strony do wniesienia odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem legitymację do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również i osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto podniósł, iż wbrew stanowisku skarżącej, przeprowadzone w zakresie art. 35 ust 3 pkt 7 ustawy prawo wodne rozważania organu odwoławczego, nie mają drugorzędnego znaczenia i nie są przejawem skrajnego formalizmu, ponieważ usługa w postaci odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, na którą spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżącej dotyczące konieczności poczynienia jednoznacznych ustaleń na temat daty przystąpienia przez Spółkę do wykonania urządzeń wodnych na działce nr [...]. Zwrócił uwagę, że poza pouczeniem o treści art. 130 § 4 k.p.a., w decyzji organu I instancji znalazło się pouczenie o tym, że nie stanowi ona pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a te odnoszą się do prac wymagających zgłoszenia. Zaznaczył również, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu oraz iż zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. w zw. art. 151a § 2 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji z uwagi iż uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione, przy czym organ odwoławczy nie mógł zastosować dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., podczas gdy organ II instancji: - ograniczył się tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miał obowiązek w razie swoich wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy, jak również organ odwoławczy nie wskazał w swojej decyzji z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], wskakując naruszenie przepisów prawa materialnego; - naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 470, 408 ust. 8 oraz 409 Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez błędne przyjęcie, że "Operat wodnoprawny na wykonanie urządzeń wodnych w postaci rowu przydrożnego [...] oraz przepustów drogowych [...] i [...], a także na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód przy drodze wewnętrznej zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]" sporządzony przez inż. M.R., a stanowiący dowód w sprawie, jest sporządzony niewłaściwie, podczas gdy spełnia on wszystkie elementy operatu wodnoprawnego wskazane w ustawie Prawo wodne i nie może być on zakwestionowany przez organ odwoławczy na podstawie twierdzeń uczestników czy stanowiska organu, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bez przeprowadzenia w tym zakresie właściwego postępowania dowodowego; - naruszył przepisy prawa materialnego, tj., poprzez błędne przyjęcie, że planowane urządzenia wodne podlegają § 9 pkt. 2 p.pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w zw. art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawo wodne, bez przeprowadzenia dowodów na tą okoliczność przez organ odwoławczy, co uniemożliwia założenie, że zostały spełnione przesłanki, aby planowane urządzenie wodne podlegało przepisom ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania Wójta Gminy [...], który nie był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji i skutecznie nie mógł swoim odwołaniem zainicjować postępowania odwoławczego, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu Spółka przedstawiła szczegółowe uzasadnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 2 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., co w ocenie skarżącej kasacyjnie skutkował nieuwzględnieniem sprzeciwu, należy rozważyć czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym prawidłowe jest stanowisko Sądu, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Zakres postępowania dowodowego niniejszej sprawy określają przepisy ustawy Prawo wodne. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż istotnie braki dostrzeżone przez organ II instancji w materialne dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., bowiem organ nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w tak kluczowej kwestii, jaką jest zbadanie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego. Zgodzić się należy z tak zaprezentowanym stanowiskiem Sądu, gdyż istotnie w przeciwnym wypadku organ II instancji musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii oddziaływania planowanego urządzenia. Niewątpliwie zaś okoliczność ta mogłoby mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a przede wszystkim na ustalenie zakresu stron postępowania i tym samym takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Istotnie bowiem konieczne jest wyjaśnienie okoliczności dotyczących ukształtowania terenu oraz różnic w spadkach planowanych do wykonania rowów odwadniających i tym samym zbadanie zasięgu obszaru ich oddziaływania. Wyjaśnieniu tych wątpliwości natomiast służyłby spełniający wymogi art. 409 ustawy Prawo wodne operat wodnoprawny, którego w aktach sprawy brak. Stosownie do treści art. 409 ust. 2 Prawa wodnego część graficzna operatu zawiera: 1) plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych! do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości; 2) zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy operat nie zawiera w części graficznej: profilów podłużnych, zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, włącznie z naniesieniem tego zasięgu na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu i oznaczeniem nieruchomości. Organ II instancji wskazał również na zastrzeżenia co do planu zlewni cząstkowych, gdyż nie obrazuje on zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych. Rację ma Sąd Wojewódzki, że organ II instancji jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem uprawniony był do oceny operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych i w konsekwencji również kręgu stron postępowania. Słuszne jest również stanowisko, iż operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie nie jest opinią biegłego, lecz dokumentem prywatnym, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, gdyż musi opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania danych dotyczących przedmiotu opracowania. Skoro zaś organ II instancji, będący organem wyspecjalizowanym ustalił, że operat wodnoprawny nie pozwala na wyjaśnienie kluczowej dla sprawy kwestii dotyczącej zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego, co potwierdza tylko zastrzeżenia podnoszone w odwołaniu, to kwestia ta istotnie wymaga wyjaśnienia poprzez przedłożenie poprawionego operatu. Zgodzić się również należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, iż prawidłowe wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. W tych okolicznościach ponownie zwrócić należy uwagę, że w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, które umożliwią zobrazowanie poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia wodnoprawnego – na co również prawidłowo wskazał Sąd I instancji - wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. - art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego są: wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tym samym nie sposób uznać za nieistotną kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji, bowiem będzie miała ona znaczenie przy poprawnym ustalaniu kręgu stron postępowania. Skarżąca kasacyjnie ponownie wskazała w skardze kasacyjnej, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Również w tej kwestii jednak jej stanowisko jest błędne, bowiem istotnie – na co także wskazywał Sąd I instancji - Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia bowiem legitymacji strony do wniesienia odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem legitymację do wniesienia odwołania ma również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kwestie tą w niniejszej sprawie będzie natomiast regulował art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez Spółkę kwestii naruszenia § 9 pkt 2 ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne wskazać należy, że również nie mógł on okazać się uzasadniony. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w tej kwestii również jest bowiem prawidłowe. Istotnie pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Przepis art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne stanowi natomiast, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organy zatem z urzędu zobligowane są do dokonywania oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka nie została natomiast dokonana przez organ I instancji, na co słusznie zwrócił uwagę organ kasacyjny i Sąd I instancji. W zaistniałej sytuacji prawidłowo zatem wskazano, że konieczne jest uzupełnienie przez organ I instancji materiału dowodowego poprzez wezwanie inwestora do przedstawienia prawidłowo skonstruowanego operatu wodnoprawnego oraz dokonanie jego analizy, zgodnie ze wskazanymi wytycznymi oraz zbadanie kwestii zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.