III SA/Łd 835/21

SENTENCJA Dnia 17 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz.570), stwierdziło niedopuszczalność odwołania R.K. od wydanego przez Prezydenta Miasta Ł. prawa jazdy nr [...] serii [...]. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 23 czerwca 2021 r. R.K. posiadający bezterminowe prawo jazdy nr [...] kategorii: AM, B1, B, C1, C zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej. W związku z powyższym wnioskiem w dniu 6 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Ł. wydał R.K. prawo jazdy nr [...] (seria [...]), w którym zakreślono datę ważności poszczególnych kategorii prawa jazdy: kategorii AM - do 10 lutego 2029 r.; kategorii B1 - do 10 lutego 2029 r.; kategorii B - do 10 lutego 2029 r.; kategorii C1 - do 23 lutego 2026 r.; kategorii C - do 23 lutego 2026 r. R.K. złożył następnie odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: art. 15 ust. 1, 2, i 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez dokonanie w prawie jazdy wpisu w kolumnie 11 terminu ważności uprawnień, wbrew złożonemu wnioskowi i zakresowi swoich kompetencji; § 29 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B, C1 i C, podczas gdy w przypadku osób posiadających w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub orzeczeniem psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest wydana bezterminowo. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o zmianę decyzji poprzez zarządzenie wydania mu prawa jazdy kategorii AM, B1, B, C1, C bezterminowo z uwzględnieniem w kolumnie nr 12 kodu 95 oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wydanie R.K. dokumentu prawa jazdy, w którym zakreślono datę ważności poszczególnych kategorii prawa jazdy było konsekwencją pozytywnego rozpoznania jego wniosku z 23 czerwca 2021 r. o potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej. W obecnym stanie prawnym podstawę materialnoprawną dokonania wpisu stanowi art. 15 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212, dalej: u.k.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.k.p. dokonanie wpisu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji zawodowej następuje poprzez wymianę prawa jazdy. Zdaniem organu z tego względu pozytywne rozpoznanie wniosku strony dotyczącego potwierdzenia w wydanym dokumencie prawa jazdy posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, w następstwie której wydawany jest nowy dokument prawa jazdy, lecz poprzez wymianę dokumentu prawa jazdy, co stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, w których nie ma decyzji administracyjnej będącej odpowiedzią na wniosek strony z 23 czerwca 2021 r., która mogłaby być przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego. W szczególności tego rodzaju decyzja administracyjna nie została wydana na druku wniosku z 23 czerwca 2021 r. W ocenie Kolegium skoro czynność potwierdzenia w wydanym dokumencie prawa jazdy posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej nie jest decyzją administracyjną, to nie mogła mieć do niej również zastosowania ustanowiona na gruncie art. 127 k.p.a. instytucja odwołania, która odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnej. W związku z powyższym odwołanie wniesione przez R.K. od tej czynności należało uznać za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. naruszenie: a) § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 z poźn. zm.), zgodnie z którym wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy następują w drodze decyzji administracyjnej; b) art. 15 pkt 1, 2, 4 u.k.p. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ dokonując na podstawie art. 15 u.k.p. wpisu w formie wydania prawa jazdy może jedynie dokonać zmian w dokumencie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. Skutkiem takiej czynności nie może być wykraczające poza wniosek powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o zmianę w dokumencie prawa jazdy. W okolicznościach sprawy doszło natomiast do czasowego ograniczenia uprawnień kat. AM, B1, B, C1, C z uwagi na wskazanie terminu ważności tych uprawnień, pomimo że wcześniej kwalifikacje te były przyznane bezterminowo. W ocenie skarżącego ponowne wydanie prawa jazdy, które ograniczyło czasowo jego uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii, stanowi akt władczego przesądzenia o prawach jednostki, co wskazuje na zastosowanie wobec niego formy decyzji administracyjnej. Ograniczenie wcześniej przyznanych uprawnień nie jest działaniem o charakterze deklaratoryjnym, a konstytutywnym, co w sposób doniosły przekracza zakres wniosku skarżącego. Nieprecyzyjne sformułowanie ustawowe zawarte w art. 97a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, że wpis dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy, nie rozstrzyga wprawdzie wyraźnie, czy wymiana ta ma mieć formę decyzji, czy jest to czynność materialno-techniczna. Biorąc jednak pod uwagę normatywny, jednostronny i władczy charakter rozstrzygnięcia organu zarządzającego wymianę prawa jazdy, nie można uznać, że stanowi ono jedynie czynność materialno-techniczną. Zdaniem skarżącego zatem wymiana prawa jazdy, tak samo jak jego wydanie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, co potwierdza też § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z którym wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia lub ich wtórników następują w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe jest zgodne z ogólną zasadą załatwiania spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji, przewidzianą w art. 104 § 1 k.p.a. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół formy procesowej dokonania przez Prezydenta Miasta Ł. wpisu w prawie jazdy skarżącego, w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o wydanie prawa jazdy potwierdzającego kwalifikacje kierowcy zawodowego (dodanie kodu 95 wraz z datą ważności badań w kolumnie 12 prawa jazdy). Przypomnieć przy tym należy, że w związku z powyższym, dokonując wymiany prawa jazdy skarżącego, organ dokonał wpisów także w kolumnie 11 dokumentu ograniczających, w ocenie skarżącego, ważność uzyskanych przez niego wcześniej uprawnień do 10 lutego 2029 r. w przypadku kategorii AM, B1, B oraz do 22 lutego 2026 r. w przypadku kat. C1 i C, podczas gdy przed wydaniem nowego prawa jazdy uprawnienia w zakresie kategorii B i C miały charakter bezterminowy. Zdaniem skarżącego modyfikacja opisana wyżej zapisów w dokumencie prawa jazdy została dokonana z naruszeniem wskazanych skargą przepisów i nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej. Z tym stanowiskiem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stwierdzając zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania, podkreślając, że w obecnym stanie prawnym czynność wymiany prawa jazdy nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania instytucja odwołania, ustanowiona w art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu rację w sprawie należało przyznać organowi administracji, podzielając przy tym w pełni argumentację prawną przytoczoną na tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kluczowa dla niniejszej oceny jest należyta wykładnia spornego w sprawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. ustawy o kierujących pojazdami. Wynika z niego, że wpis potwierdzający odbycie stosownej kwalifikacji zawodowej dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy, na okres 5 liczony od dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, o którym mowa w przepisach rozdziału 7a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, o których mowa w przepisach rozdziału 7a tej ustawy. Zdaniem Sądu przytoczona wyżej treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wymiana prawa jazdy nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Chybione jest przy tym odwoływanie się w skardze do materialnoprawnej definicji decyzji administracyjnej. Sąd ma świadomość, że pogląd taki został sformułowany w jednostkowych orzeczeniach jeszcze na gruncie nieobowiązującego od 19 stycznia 2013 r. art. 97a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw do jego akceptacji. W odniesieniu do przedmiotu rozstrzygania, czyli wniosku o wpis i stanu faktycznego sprawy, należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy wydaniem prawa jazdy, rozumianym jako uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdem, a fizycznym wydaniem prawa jazdy w sensie wydania dokumentu potwierdzającego ich posiadanie. Bezsporne jest, że nadanie uprawnień następuje w formie decyzji administracyjnej, co wprost wynika zresztą z art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, po spełnieniu przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11 i przy braku przesłanek negatywnych, o jakich stanowi art. 12 ww. ustawy. Samo jednak fizyczne wydanie dokumentu prawa jazdy należy utożsamiać wyłącznie z następczą czynnością w stosunku do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii. Wpis, o który ubiegał się skarżący, a o jakim mowa w art. 15 ww. ustawy, dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy. Ustawodawca przesądził więc jednoznacznie, iż w tym przepisie chodzi o formę wymiany dokumentu prawa jazdy, nie przewidując jednak, aby miało to przybierać formę decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu ustalona ustawowo forma wymiany dokumentu stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym. W jej ramach nie dochodzi bowiem do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, lecz jedynie do wymiany dokumentu w oparciu o wskazane ustawą kryteria (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r. VII SA/Wa 2094/19; wyrok WSA w Krakowie z 20 lipca 2018 r. III SA/Kr 351/18; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym czynność ta nie ma charakteru władczego orzeczenia o prawach i obowiązkach określonej osoby, lecz poprzez wydanie dokumentu zawierającego stosowne wpisy, stanowi odzwierciedlenie wcześniej podjętych wobec tej osoby rozstrzygnięć odnośnie do posiadanych przez nią uprawnień i kwalifikacji. Wobec tego brak jest podstaw do twierdzenia, że czynność wymiany prawa jazdy przybiera formę decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazać w tym miejscu trzeba, że błędne jest powoływanie się w skardze na naruszenia przez organ administracji § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami w celu wsparcia argumentacji skargi, że wymiana prawa jazdy na skutek dokonania w nim wpisu, o jaki wnioskował skarżący, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowił, że wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia oraz ich wtórników następują w drodze decyzji administracyjnej. W realiach sprawy nie może on jednak stanowić właściwego wzorca kontroli legalności. Po pierwsze, akt zawierający powołany przepis został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r., co było konsekwencją uchylenia art. 100 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, na podstawie której powyższe rozporządzenie wydano. Po wtóre, określając formę procesową decyzji administracyjnej przepis ten w sposób enumeratywny określał czynności, dla jakich ją zastrzeżono, wobec czego nie można zamkniętej enumeracji interpretować w sposób rozszerzający. Po trzecie, trudno zaakceptować sytuację, kiedy przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. ustawy o kierujących pojazdami interpretuje się przez pryzmat aktu niższego rzędu, czyli rozporządzenia, które w dodatku ma już przede wszystkim walor historyczny i archiwalny, skoro utraciło moc obowiązującą przeszło 9 lat temu. W powyższych okolicznościach Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, którą strona skarżąca mogłaby skutecznie kwestionować poprzez wniesienie odwołania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc w obrocie prawnym nie ma aktu mogącego podlegać zaskarżeniu w drodze odwołania, to organ właściwie zastosował art. 134 k.p.a. i orzekł o niedopuszczalności środka prawnego wniesionego na ten nieistniejący akt. Mając powyższe na uwadze, przypomnieć należy, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlegało wyłącznie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekające de facto o braku podstaw do rozpoznania w okolicznościach sprawy wniesionego przez stronę odwołania. Rozstrzygnięcie to ma wyłącznie charakter procesowy, a jego sądowa kontrola sprowadza się do oceny, czy wydano je w zgodzie z przepisami k.p.a., co też zresztą miało miejsce. W toku tej oceny Sąd nie mógł więc odnieść do kwestii materialnoprawnych, przede wszystkim zaś do tego, czy dokonanie przez Prezydenta Miasta Ł. spornych wpisów w nowo wydanym prawie jazdy skarżącego było przez ten organ uprawnione. Wypada w tym miejscu dodać, że skład orzekający podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie choćby w powołanych wcześniej judykatach, że wpis w prawie jazdy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., o której bezskuteczności może orzec sąd administracyjny na podstawie art. 146 p.p.s.a. w razie, gdy sądowa kontrola wykaże, iż podjęto ją z naruszeniem prawa. Warunkiem jednak dokonania merytorycznej kontroli ww. czynności jest złożenie w odpowiednim trybie adekwatnego środka prawnego, tj. skargi na kwestionowaną czynność organu. W rozpoznawanym przypadku strona skarżąca podjęła próbę zanegowania spornej czynności, jednak uczyniła to w niewłaściwym trybie, co też spotkało się z adekwatną decyzją organu administracji oraz znajduje odbicie w niniejszym orzeczeniu. Z podniesionych względów Sąd stwierdza, iż zarzuty skargi nie miały usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń prawa procesowego lub materialnego, który miałyby lub mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniając wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., skargę w niniejszej sprawie oddalono. is