II OSK 3101/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3082/18 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3082/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Starosta W. decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w miejscowości B., gm. S. Decyzja Starosty została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa"). 2.2. Po rozpoznaniu odwołania J. B. od ww. decyzji, Wojewoda [...], zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Wojewoda podkreślił, że decyzję doręcza się na piśmie tylko inwestorowi i tylko dla inwestora termin czternastu dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji. Jak stwierdził Wojewoda, w niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty zostało najpóźniej ogłoszone [...] lipca 2018 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin, skutkujący doręczeniem decyzji Starosty, upłynął [...] lipca 2018 r. Termin na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) od decyzji Starosty upłynął więc [...] sierpnia 2018 r., natomiast odwołanie skarżącego zostało nadane w placówce pocztowej [...] września 2018 r., a więc zostało wniesione z uchybieniem terminu. 2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę J. B., przypomniał wynikające ze specustawy drogowej zasady doręczania (inwestorowi) i zawiadamiania stron o wydanej na jej podstawie decyzji. Sąd wskazał, że pozostałe strony tej decyzji, poza inwestorem, zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Poza tym, ustawodawca, w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie to nie wywołuje skutków procesowych dla ustalenia daty z doręczenia decyzji. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie można więc domniemywać, że zawiadomienie to wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji – zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest natomiast z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji. Domniemywa się, że doręczenie decyzji tym osobom następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu i od tego dnia należy liczyć kolejny termin – czternaście dni na złożenie odwołania. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. obrazę przepisów prawa postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypowiedzenie się w żaden sposób co do kluczowych dla oceny sprawy zarzutów skarżącego o tym, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu spornej decyzji zostało dokonane na błędny adres, pod numer [...], a nie [...], tj. nie zaistniały przed [...] września 2018 r. przesłanki stosowania odstępstwa od zasady indywidualnego doręczania decyzji z racji nieskutecznego (publicznego) zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 k.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania, polegającego na przyjęciu, że skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji związana jest z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie, gdy przepis tak nie stanowi, a warunkiem skuteczności domniemanego prawnie doręczenia decyzji jest dokonanie obwieszczenia publicznego oraz doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji na prawidłowy adres katastralny, co nie miało miejsca w sprawie (nieskuteczne doręczenie na błędny adres), b. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne w państwie prawa jest odejmowanie prawa własności nieruchomości lub ich części podmiotom (w tym skarżącemu), które nie miały realnej możliwości skorzystania z praw procesowych w toku postępowania administracyjnego, w tym z prawa do wniesienia odwołania bez konieczności poszukiwania informacji czy została już wydana decyzja poprzez śledzenie stron internetowych, czy też wielokrotne stawiennictwa w odpowiednim urzędzie celem sprawdzenia, czy jest już wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przepis szczególny kreuje dwie przesłanki przyjęcia skuteczności doręczenia poprzez publiczne ogłoszenie (będącej wyłomem od zasady doręczeń indywidualnych), tj. a) dokonanie obwieszczenia publicznego o wydaniu decyzji, b) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi na adres katastralny zawiadomienia o wydaniu decyzji, przy czym nieskuteczne jest doręczenie na inny adres. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro doręczenie zawiadomienia o decyzji nie miało miejsca, ponieważ doręczenie decyzji (a nie zawiadomienia) zostało dokonane na błędny adres [...] lipca 2018 r., pod numer [...], a nie [...], to oznacza to, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stosowania wyjątku od reguły ogólnej doręczeń indywidualnych z uwagi na niezaistnienie ustawowego warunku stosowania wyłomu od tej zasady, tj. nieskutecznego doręczenia dotychczasowemu właścicielowi na adres katastralny zawiadomienia o wydaniu decyzji. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, termin na wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w odniesieniu do strony innej niż inwestor, należy liczyć od dnia doręczenia tej stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, czy też termin ten rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji (art. 49 § 2 k.p.a.). 4.4. Wskazane wyżej zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, ONSAiWSA nr 4/2017 poz. 56). Zgodnie z tą uchwałą, stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. 4.5. Mając na uwadze powołaną uchwałę składu powiększonego NSA należy stwierdzić, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez inne strony niż inwestor. Dla podmiotów tych, zgodnie z art. 49 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji (por. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 600/19 oraz wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 860/20, CBOSA). 4.6. Dalej należy przypomnieć, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a., skład rozpoznający niniejszą sprawę jest związany wykładnią zawartą w sentencji przywołanej uchwały z 27 lutego 2017 r. Innymi słowy, skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., II OSK 576/11, CBOSA; J. Drachal, A. Wiktorowska, A. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 1 do art. 269). Równocześnie trzeba wskazać, że skład rozpoznający niniejszą sprawą w pełni podziela stanowisko przedstawione w przedmiotowej uchwale składu siedmiu sędziów i tym samym nie znajduje podstaw do skorzystania, z przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a., możliwości przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu. Za skorzystaniem z tej możliwości nie przemawia również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej dokonana w uchwale w sprawie II OPS 2/16 jest zgodna z przywołanym przepisem Konstytucji RP. Warto dodać, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, że argument dotyczący ewentualnego naruszenia art. 64 Konstytucji RP był rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w powiększonym składzie, ale nie został on uznany za przekonujący. 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że termin na wniesienie odwołania przez skarżącego upłynął [...] sierpnia 2018 r. W tym bowiem dniu upływał czternastodniowy termin liczony od [...] lipca 2018 r., czyli od dnia, w którym doręczono decyzję Starosty w trybie art. 49 k.p.a. W takim przypadku wniesienie przez skarżącego odwołania w dniu [...] września 2018 r. obligowało Wojewodę do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). 4.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku istotnie nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego odebrania przez skarżącego, [...] lipca 2018 r., zawiadomienia o wydaniu decyzji przez Starostę, ale wysłanego błędnie na adres ul. [...], nie na adres ul. [...]. W tym kontekście należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pomijając w tym miejscu problematykę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – art. 183 § 2 p.p.s.a.), dla swej skuteczności musi spełniać tzw. warunek kauzalności, przewidziany w art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. Innymi słowy, chodzi o to, że dla uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście należy stwierdzić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie musi obejmować szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji – wystarczające jest, że sąd ten odniesie się do wszystkich zagadnień istotnych z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., II OSK 876/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro termin do wniesienia odwołania przez skarżącego powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji Starosty w trybie publicznego obwieszczenia (art. 49 k.p.a.), to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania było to, czy zawiadomienie o wydaniu tej decyzji zostało doręczone skarżącemu na prawidłowy adres ujawniony w katastrze nieruchomości. Wspomniane doręczenie na adres wskazany w katastrze nie miało bowiem znaczenia z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.