I OSK 696/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Zbigniew Rausz NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 478/04 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 478/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania B. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającej przyznania jej dodatku mieszkaniowego ze względu na występujące rażące dysproporcje między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a jej faktycznym stanem majątkowym, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W złożonym w dniu 16 lutego 2004 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego B. Z. wykazała, że dochód jej czteroosobowego gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 5.346,53 zł, czyli miesięczny dochód wynosił 1.782,17 zł, tj. 445,54 zł na osobę. Wydatki na mieszkanie o pow. 47,25 m2. za ostatni miesiąc poprzedzający złożenie wniosku stanowiła kwota 445,54 zł. Powierzchnia zajmowanego mieszkania nie przekraczała normatywnej powierzchni przewidzianej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dla 4 osób, a więc, zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawczyni spełniała kryteria niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Niemniej jednak organ odmówił przyznania jej - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) - dodatku mieszkaniowego, gdyż z przeprowadzonego w dniu 2 marca 2004 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że wnioskodawczyni mimo trudnej sytuacji materialnej ponosi koszty związane z utrzymaniem i bieżącą eksploatacją samochodu marki Daewoo Tico z 2000 r., wartości 11000 zł, produkcjio, który nabyła w 2000 r. Samochód wykorzystywany jest jako środek transportu dla rodziny, między innymi na dojazdy do pracy czy też lekarza. Zdaniem organu, dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie z funduszy publicznych (gminnych) części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych. Utrzymywanie i eksploatacja samochodu do takich potrzeb nie należy. Środki pieniężne, które wnioskodawczyni przeznacza na ten cel powinny w pierwszej kolejności zostać przeznaczone na czynsz i inne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania. Na powyższą decyzję B. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę . Z. i na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, norma zawarta w art. 7 ust. 3 o dodatkach mieszkaniowych ma na celu wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Aby organ mógł zastosować powołany art. 7 ust. 3 powinny zostać spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, musi występować rażąca dysproporcja pomiędzy majątkiem strony a wykazanymi przez nią dochodami. Po drugie, ta rażąca dysproporcja powinna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wykazała dochody pozwalające na przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, natomiast organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, aby uzyskiwała inne dochody. Ustalając jej stan majątkowy oparł się na wywiadzie majątkowym, w którym wykazano, że skarżąca ma samochód osobowy marki Daewoo Tico z 2000 r. Przyjęcie na tej podstawie, że została spełniona przesłanka rażącej dysproporcji między ujawnionymi dochodami a posiadanym majątkiem, budzi, zdaniem Sądu, poważne zastrzeżenia z punktu widzenia wymagania prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7 i 80 K.p.a.). Przede wszystkim dlatego, że organ nie uwzględnił w swojej ocenie faktu, że przedmiotowy samochód został nabyty nie w okresie, którego dotyczy rozpatrywany wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, lecz wcześniej. Ponadto nie wyjaśnił wysokości ponoszonych przez skarżącą wydatków na utrzymanie samochodu oraz wydatków jakie poniosłaby na środki transportu nie korzystając z samochodu w celu zaspokojenia potrzeb rodziny w zakresie kosztów przewozu, a zatem wzajemnych relacji tych wydatków do siebie. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną Kolegium oparło na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W szczególności zarzucono naruszenie: art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 listopada 2004 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samochód nie został nabyty w czasie objętym staraniem o dodatek, co świadczyłoby o innych źródłach dochodu, których organy nie wykazały. Ponadto nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, tj. nie ustalono ani nie wyjaśniono pod względem potrzeb skarżącej i jej rodziny wydatków na utrzymanie pojazdu, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu. W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego m.in. jej podstaw. Samo powołanie w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jako podstawy kasacyjnej jest oczywiście niewystarczające. Konieczne jest bowiem jednoznaczne wskazanie konkretnych przepisów prawa z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Poza tym należy jednocześnie oznaczyć postać tego naruszenia. W związku z tym stwierdzeniem trzeba podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skardze kasacyjnej powołując się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w rzeczywistości wskazało jedynie na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast w ogóle nie skonkretyzowało podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, niemniej jednak stanowi skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu ma zachodzić związek przyczynowy, co skarżący powinien w skardze kasacyjnej wykazać. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów prawa procesowego nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego efektu, ponieważ interpretując art. 183 § 1 P.p.s.a. należy przyjmować, że przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które – zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Podstawy kasacyjne wskazane w skardze są wiążące dla Sądu drugiej instancji (nie można przytaczać nowych, a co najwyżej można przytoczyć nowe ich uzasadnienie). Istnieją więc ścisłe kryteria, określone w ustawie, rozróżniające podstawy kasacyjne od ich uzasadnienia. Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie może domniemywać zakresu zaskarżenia oraz jego kierunków. W związku z wadliwą konstrukcją skargi kasacyjnej należy podkreślić, że rozpoznaniu podlega tylko ta jej część, w której poprawnie wskazano podstawę kasacyjną. Jest ona oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, konkretnie zaś art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wskazaną w skardze kasacyjnej postać naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia) można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli chodziłoby o mylne zrozumienie poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji i to we właściwym jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja miedzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Z normy zawartej w tym przepisie wynikają jednoznaczne przesłanki, które warunkują wydanie decyzji odmownej nawet w sytuacji, w której strona wnosząca o dodatek mieszkaniowy spełnia ustawowe warunki jego otrzymania. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wiąże się jednak z przeprowadzeniem przed wydaniem decyzji ustaleń, które pozwolą na właściwe dokonanie subsumcji. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie doprowadził do należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, a którego zakres określają przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy. Nie można potraktować jako błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według której, aby odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego musi być wykazana w oparciu o stosowne dowody rażąca dysproporcja między wykazanymi przez stronę dochodami a jej faktycznym stanem majątkowym. Dysproporcja musi być znaczna i postrzegana w odbiorze jako oczywista. Z przedstawionych względów trzeba uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.