II OSK 2091/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1979/19 w sprawie ze skargi Z.M., J.M., J.M., J.m. M.M., M.M. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1979/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.M. J.M., J.M., J.M., M.M., M.M. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej Z.M., J.M., J.M., M.M. i M.w. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno -budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, podczas gdy w istocie jest ona całkowicie sprzeczna z treścią tych przepisów: 2. art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie przepisów - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej załatwienie w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżących, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; - art. 107 § 1 ust. 6 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji uniemożliwiające jej merytoryczną weryfikację i zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia organu, w szczególności niewyczerpujące wyjaśnienie oceny skutków społeczno-gospodarczych, które wywołało rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a które to w ocenie organu miały przesądzać o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., mimo iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa; - art. 84 k.p.a. poprzez uznanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019, r. za prawidłową i nie dokonanie żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a wręcz skopiowanie całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego; - art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wyraźnie i w sposób rażący narusza ona art. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego; - art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż przeciwko uznaniu ewentualnej nieważności kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. stoją na przeszkodzie "nieodwracalne" skutki społeczno-gospodarcze jakie ona wywołała i okres 40-lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym, podczas gdy w istocie organ odwoławczy w ogóle nie sprecyzował i nie wskazał, jakie to konkretnie nieodwracalne skutki oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze mają uzasadniać "zalegalizowanie" kontrolowanej decyzji, która bezsprzecznie narusza przepisy prawne obowiązujące w dacie jej wydania; - art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i poszanowania praw skarżących. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Poddana kontroli sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji trafnie ocenił, iż decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów, jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego, co wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane mogły być budowlane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przepisami tymi były przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), a także ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 21 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane przewidywał, że podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. W ust. 2 art. 21 przewidziano natomiast, że na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi. Z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wynikało, że plan realizacyjny sporządzano dla inwestycji, dla których wymagane było ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Taki wymóg tyczył się wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków, co wynikało z § 9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdzał m.in. zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (§ 11 ust. 1 pkt. 1). W dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta, teren którego dotyczyła ta decyzja, objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...], który dla terenu oznaczonego symbolem A8UO przewidywał przeznaczenie terenu jako usługi oświaty stopnia średniego. Niewątpliwie zatem wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny pod budowę garaży osiedlowych, naruszał wskazane powyżej przepisy. Niemniej uchybienie to, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji, nie miało charakteru rażącego, Trafnie Sąd ten uznał, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji Naczelnika Miasta nie mogły zostać uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Ocena ta wynikała z faktu, iż zarządzeniem Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. Nr [...] w sprawie dokonania odstępstwa od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwalą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979r. nr [...], dokonano odstępstwa w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu właśnie pod budowę garaży. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji po 40 latach od dnia jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony w decyzji organu odwoławczego, iż zasada pewności obrotu prawnego, powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Nie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P46/13,OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powoduje to, obowiązek Sądu, do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Z tych też powodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, upływ ponad 40 lat od wydania kwestionowanej decyzji, wyłączał możliwość stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, że przyjętą już po wydaniu kontrolowanego wyroku ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) określono termin wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na 10 lat. Nie bez znaczenia dla oceny złożonej w niniejszej skardze kasacyjnej pozostaje także treść art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, który przewiduje, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że nawet w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji poddanej w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie nie mogliby uzyskać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta, podlegałoby umorzeniu. Mając to na uwadze, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.