I OSK 1359/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska – spr., Sędziowie NSA Anna Lech, Joanna Banasiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA 1471/03 w sprawie ze skargi S. D. i J. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz S. D. i J. D. solidarnie od Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski S.A. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA 1471/03 uchylił zaskarżoną przez S. D. i J. D. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...]., wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] – w części dotyczącej nieruchomości nr hip.[...]. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że nieruchomość warszawska położona przy [...], oznaczona nr hip. [...], objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stanowiła własność J. N. i M. D.. J. N. zmarła w dniu 24 października 1944 r., a prawa do spadku po niej, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział I Cywilny, z dnia 23 września 1999 r. sygn. akt I Ns 231/99, nabyła M. D.. W dniu 18 października 1948 r. M. D. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku, Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło przyznania M. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Następnie – na podstawie decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu miasta stołecznego Warszawy z dnia [...]. nr [...], nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1640 m2, została przekazana w zarząd P.. W dniu 23 września 1996 r. J. D. i S. D. – jako następcy prawni M. D. (postanowienie Sądu Powiatowego dla m. st. Warszawy z dnia 8 marca 1971 sygn. akt II Ns 225/71) – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] odmawiającego przyznania M. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] – w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] z obrębu [...]. Następnie J. D. i S. D. – pismem z dnia 17 grudnia 2001 r. –wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...]. nr [...] w sprawie ustanowienia na rzecz P.prawa zarządu nieruchomością, położoną w Warszawie przy ul. [...] – w części położonej w granicach dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] w części dotyczącej nieruchomości nr hip.[...]. Prezes uznał, że wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej działa ze skutkiem ex tunc, jednakże nie oznacza to, iż wydając decyzję o oddaniu przedmiotowego gruntu w zarząd, organ administracji nie mógł uwzględnić stanu prawnego wynikającego z decyzji odmownie załatwiającej wniosek dekretowy – znajdującej się wówczas w obrocie prawnym. Wobec tego okoliczności sprawy wskazywałyby raczej na przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie zaś na przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] podtrzymując zajęte już stanowisko. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. D. i S. D. wnosili o uchylenie powyższej decyzji powołując się na argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał przede wszystkim, iż przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...] o przekazaniu w zarząd na czas nieokreślony – P. – nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 1640 m2. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika – wskazał Sąd – że na skutek decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. wyeliminowane zostało z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] o odmowie przyznania M. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Podkreślić więc należy, że stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia powoduje ten skutek, iż orzeczenie to traci swą moc i to z datą jego wydania, a sprawa w przedmiocie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) wraca do stadium, w jakim była przed datą wydania orzeczenia, którego stwierdzona została nieważność. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy, dotychczasowemu właścicielowi gruntu warszawskiego, służyło prawo zgłoszenia w terminie zakreślonym tym przepisem, wniosku o przyznanie na gruncie, którego był właścicielem, prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Według ust. 2 tegoż przepisu, gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez tegoż właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ponadto – zaznaczył Sąd I instancji – z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. D. w dniu 18 października 1948 r. złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że do czasu rozpoznania powyższego wniosku z dnia 18 października 1948 r., gmina czy Skarb Państwa nie mógł dysponować tym gruntem na rzecz innych podmiotów, gdyż wniosek ten ma pierwszeństwo w rozpatrzeniu przed wszystkimi innymi wnioskami dotyczącymi tej nieruchomości. Należy więc najpierw rozpoznać wniosek z dnia 18 października 1948 r., a dopiero w dalszej kolejności kontynuować postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...]. w części dotyczącej nieruchomości nr hip.[...]. Z tych względów organ winien rozważyć konieczność zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego (vide wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. OSK 369/04, wyrok WSA w Warszawie dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1483/03 ). P.. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: – naruszenie przepisów prawa materialnego art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne przyjęcie, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. o odmowie przyznania M. D. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej ozn. hip. [...] Skarb Państwa lub gmina nie mógł dysponować tym gruntem na rzecz innych podmiotów w dniu wydania decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami m. st. Warszawy z dnia [...] o przekazaniu w zarząd P. gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] podczas, gdy powyższa decyzja uwzględniając stan rzeczy z chwili jej wydania a więc istnienie w obiegu prawnym decyzji o odmowie przyznania prawa własności nie naruszała przepisów prawa i nie była pozbawiona podstaw prawnych, – naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ mające wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że sąd uwzględniając skargę na decyzję nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który został przez organ administracyjny naruszony, czym nie ustosunkował się do istoty sprawy. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja o przekazaniu w zarząd przedmiotowego gruntu wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie naruszała prawa, gdyż spełniała warunek przewidziany tą ustawą a mianowicie oddawała w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej grunt będący własnością Skarbu Państwa. Powyższe wynikało z obowiązującego wówczas stanu prawnego, gdy w obrocie prawnym istniała decyzja odmawiająca przyznania M. D. prawa własności czasowej do części przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który jego zdaniem został naruszony przez organ administracyjny, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy prawa i mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, skutkiem tego nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Powyższe powoduje, iż sąd nie zajął stanowiska w kwestii istoty sprawy. Zgodnie z powoływanym już w tej sprawie orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, który jego zdaniem został naruszony przez organ administracyjny, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy prawa i mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, skutkiem tego nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Powyższe powoduje, iż Sąd nie zajął stanowiska w kwestii istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. D. i J. D. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie posiada uprawnień do uzupełniania czy precyzowania zarzutów skargi i jeżeli nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, a w niniejszej sprawie takie nie zachodzą, to Sąd ocenia wyrok zgodnie z podniesionymi zarzutami. W związku z tym, wobec braku w tym zakresie zarzutu kasacyjnego, poza oceną pozostaje fakt, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska, co do trybu weryfikacji decyzji o oddaniu przedmiotowego gruntu w zarząd. Takiej oceny nie można dokonać na podstawie zarzutu o naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w jego brzmieniu na dzień wydania decyzji w przedmiocie zarządu. Sąd bowiem w żaden sposób nie odniósł się do prawidłowości tej decyzji. Powołany zaś przepis statuował zasady dysponowania gruntami państwowymi na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej w formie zarządu i Sąd wojewódzki ani przepisu tego nie stosował, ani nie dokonywał jego wykładni, a naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu danego przepisu. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie przepisu prawa materialnego, którego naruszenia dopuścił się organ. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem jednoznacznie, iż Sąd stwierdził naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Naruszenie to polegać miało na nierozpoznaniu przed rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji urzędu, wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie powołanego wyżej przepisu. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie jest również podniesiony zarzut co do tego stanowiska Sądu, to pozostaje on poza oceną w postępowaniu kasacyjnym. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.