VII SA/Wa 1612/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE I. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust 7 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia [...] marca 2020 r. dokonanego przez inwestora [...]Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka), dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji metodą miękkiego montażu baneru reklamowego w postaci wymiennych winyli połączonych z muralem wraz z oświetleniem na elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...]i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją ww. przedsięwzięcia. Jak wskazał, na elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w [...] zaplanowano umieszczenie baneru z tkaniny poliestrowej z grafiką reklamową o wymiarach 37 m wysokości i 7,7 m szerokości. Baner posiada "kieszenie" zakładkowe, w które to "kieszenie" zostaną wprowadzone pasy naciągowe. Jako pasy naciągowe przyjęto pasy transportowe "PS-50", które napięte zostaną zapadkowymi mechanizmami ściągającymi "SU-50E". Całość konstrukcji urządzenia reklamowego zostanie zamontowana do elewacji budynku za pomocą kotew wklejanych iniekcyjnie. Oświetlenie powierzchni reklamowych za pomocą lamp ledowych w ilości 8 szt. Obiekt budowlany, na którym przewiduje się zamontować wymienione siatki reklamowe zlokalizowany jest przy ul. [...]w ścisłym centrum [...], jest to budynek mieszkalno-usługowy, 15-kondygnacyjny. Zdaniem organu proces montażu urządzenia reklamowego o wskazanych wyżej wymiarach, umieszczonego na wysokości, w miejscu publicznym, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Prace na wysokości przy montażu urządzenia reklamowego oraz oświetlenia w postaci naświetlaczy wskazują na możliwość wstąpienia powyższych zagrożeń (ewentualny upadek elementów reklamy, narzędzi). Zastosowanie zasad bardziej rygorystycznego i sformalizowanego trybu związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a zwłaszcza ustanowienie kierownika budowy, stanowić będzie większą gwarancję bezpieczeństwa i ochronę przed ewentualnymi zagrożeniami związanymi z procesem realizacji planowanego zamierzenia (art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b.). II. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Prace te polegają na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązkowi zgłoszenia. Niemniej organ zauważył, że na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. w przypadku możliwości wystąpienia podczas wykonywania tychże prac, zagrożenia życia lub zdrowia ludzi można nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Celem wskazanego przepisu jest stworzenie odpowiednich mechanizmów prawnych pozwalających w sposób właściwy chronić podmioty znajdujące się potencjalnie w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i z tego też względu już w razie potencjalnego ich zagrożenia zobowiązuje inwestora do przejścia przez weryfikację właściwą dla inwestycji wymagających pozwolenia na budowę. Nie oznacza to odmowy wydania zgody na realizację inwestycji a konieczność przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich podmiotów, których interesy mogą być zagrożone i poddanie planowanej inwestycji szczegółowej kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli w jej wyniku okaże się, że obawy dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. były niezasadne, a inwestycja spełnia wymogi stawiane jej przez przepisy prawa, to brak będzie przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. należy rozumieć taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie zapewniłoby dostatecznej kontroli ich wykonywania przez organ, a przy tym zachodzi obawa o zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bądź też mienia. W oparciu o znajdujące się w dokumentacji zgłoszeniowej rysunki oraz opis planowanych robót budowlanych Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Prace objęte zgłoszeniem mają odbywać się na 15-kondygdnacyjnym budynku mieszkalno- usługowym, na elewacji zachodniej. Projekt przewiduje, iż baner ma posiadać "kieszenie" w które zostaną wprowadzone pasy naciągowe. Całość konstrukcji urządzenia reklamowego zostanie zamontowana do elewacji budynku za pomocą kotew wklejanych iniekcyjnie. Natomiast powierzchnia reklamowa zostanie oświetlona 8 lampami ledowymi. Prace prowadzone na znacznej wysokości mogą spowodować powstanie ryzyka zarówno dla ludzi, jak i mienia. Budynek umiejscowiony jest w [...] w bardzo ruchliwym miejscu. W związku z tym przeprowadzenie tak poważnych instalacji na budynku musi wiązać się z zachowaniem szczególnej ostrożności. Konieczne jest zatem przeprowadzenie bardziej sformalizowanej niż zgłoszeniowa procedury budowlanej. Obligatoryjne jest chociażby zapewnienie właściwego nadzoru nad realizacją tychże prac budowlanych, co pozwoli wyeliminować lub zminimalizować możliwość wystąpienia zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Nie sposób bowiem dyskutować z faktem, iż prawdopodobieństwo narażenia zdrowia, na przykład przechodniów bądź życia osób wykonujących montaż siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym istnieje i jest realne. Organ zwrócił uwagę, że w przepisach Prawa budowlanego konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje się istotną wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Regulację w tej kwestii zawiera art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.b. III. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, kwestionując ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 i 30 ust. 7 pkt 1 P.b. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu wniesionego do zgłoszonych robót z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż w ocenie Skarżącej zgłoszona inwestycja stanowi roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także o orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie Skarżącej niezasadne jest stanowisko Wojewody jakoby organ I instancji prawidłowo uzasadnił przyczyny nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzucała organowi, że nie wykazał z jakimi konkretnie zagrożeniami mamy do czynienia i nie powołał konkretnych przepisów lub ustaleń dających podstawę do takich twierdzeń. Wojewoda w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazuje jedynie ogólnikowo na uznaniowy charakter inwestycji, ewentualną możliwość zagrożenia dla przechodniów w związku z prowadzonymi pracami oraz fakt, że procedura uzyskania pozwolenia na budowę jest bardziej formalna i odbywa się z udziałem innych stron niż tylko inwestor. W ocenie Skarżącej powyższe nie może stanowić uzasadnienia nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów Skarżącej, w tym w szczególności w zakresie oświadczeń Skarżącej, a wskazujących na bezpieczeństwo realizowanej inwestycji. Same prace montażowe będą wykonywane przez osoby posiadające wieloletnie doświadczenie w tego typu zleceniach. Dodatkowo, cały proces montażowy będzie nadzorowany, a jego przeprowadzenie będzie uzależnione od dobrych warunków pogodowych. Zostaną również zachowane wszelkie formy ostrożności i zabezpieczenia adekwatne do zakresu i rodzaju prowadzonych prac, w tym odpowiednie zabezpieczenie używanych narzędzi. Organ ogólnikowo stwierdzając zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez realizację inwestycji nie uwzględnia faktu, iż prace te nie będą odbywały się bezpośrednio nad ciągiem pieszym a na dachu budynku, co eliminuje powołane zagrożenie. Wydanie przez organy decyzji w oparciu o art. 30 ust. 7 P.b. jest prawnie dopuszczalne, ale musi znajdować poparcie w przepisach prawa i konkretnie odnosić się okoliczności danej sprawy, a nie opierać się na ogólnikowych stwierdzeniach, które nie mogą być skontrolowane. Podkreślić należy, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, to na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia. Dokonanie tych czynności wymaga następnie ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętej decyzji. Skarżąca zarzuca organowi działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa, wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. Należy na wstępie wskazać, że zakres prac budowlanych jakie zostały objęte zgłoszeniem co do zasady zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które pomimo niewątpliwej liberalizacji prawa jest nadal głównym sposobem reglamentacji prawno-budowlanej. W związku więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (w brzmieniu z daty zgłoszenia) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. Na jego podstawie organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (a więc decyzji o sprzeciwie), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: (1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie ma wątpliwości co do tego, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. Samo uprawnienie organu, jako głęboko ingerujące w swobodę zabudowy i jednocześnie ustalone ustawowo odstępstwo od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, winno być więc stosowane w sposób rozważny oraz odpowiednio umotywowane, tak aby na tej podstawie możliwe było dokonanie oceny, czy organ działa w granicach uznania a nie dowolności. Niemniej jednak ów ocenny charakter uprawnienia organu nie wymaga przy wykazywaniu powodów podjętej decyzji udowodnienia faktów mających świadczyć za skierowaniem sprawy na tory zwykłego postępowania budowlanego (kończącego się decyzją o pozwoleniu na budowę), a realnym uprawdopodobnieniem tych okoliczności. Inaczej mówiąc, organ nie musi udowadniać, że niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia już występuje lub z pewnością w toku realizacji robót budowlanych wystąpi. Nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ powinien wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą potencjalnie spowodować zagrożenie dóbr wymienionych w tym przepisie (por. wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1600/15, wyrok WSA w Łodzi z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1121/11; wyrok NSA z 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1445/10). Tym samym jeżeli organy uznają, że skala robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, miejsce jej zamontowania, jego charakter czy specyficzne rozwiązania montażowe mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia to w takiej sytuacji może w drodze decyzji, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 nałożyć na inwestora obowiązek wykonania pozwolenia na budowę na roboty budowlane objęte co do zasady obowiązkiem zgłoszenia (podobnie wyrok tutejszego Sądu z 6 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2121/07). W realiach niniejszej sprawy działaniu organów nie można w żadnym razie zarzucić ani dowolności, ani braku wyjaśnienia powodów nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przed wszystkim miejsce montażu to bardzo ruchliwa część [...], gdzie występuje duże zagęszczenie pieszych i pojazdów, w tym komunikacji publicznej (baner ma wedle oświadczenia zawisnąć od strony [...]). Nadto, wbrew twierdzeniom skargi, baner nie będzie wisiał nad daszkiem wiatrołapu (wyjścia z budynku przy ul. [...]) a wprost nad chodnikiem dostępnym tak dla mieszkańców jak i dla zwykłych przechodniów. Nie polega więc na prawdzie twierdzenie, że zostanie zawieszony nad miejscem w ogóle niedostępnym dla ludzi (patrz portal https://www.google.pl/maps). W tych okolicznościach Sąd podziela przekonanie organów, że zarówno z uwagi na gabaryty reklamy, sposób i miejsce jej montażu, zachodzi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa przede wszystkim ludzi. W toku prac montażowych, niezależnie od tego komu one zostaną powierzone, może dojść do upadku przedmiotów bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu przechodniów i przejeżdżających pojazdów. W tej sytuacji Sąd nie znajduje jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia stanowiska Skarżącej i uchylenia zaskarżonych decyzji. VI. W złożonej skardze Skarżąca bardzo dużo miejsca poświęca naruszeniu przez organy zasad kodeksowych przewidzianych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W jej ocenie sprawa załatwiona przez Wojewodę nie przyczynia się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a wręcz odwrotnie, sprzyja ugruntowaniu przekonania o działaniu organów wbrew prawu, z pokrzywdzeniem obywatela działającego zgodnie z prawem i naruszeniu jego słusznych interesów. Warto zatem w tym miejscu wskazać, że formułując pod adresem kogokolwiek, w tym także organów administracyjnych zarzuty niewłaściwego, czy wręcz nieuczciwego działania, warto aby własne działanie mogło zostać bez wątpienia uznane za co najmniej prawnie akceptowalne i było - mówiąc wprost - przyzwoite oraz wolne od jakichkolwiek podejrzeń. Zarówno Sąd, Skarżąca Spółka jak i organy funkcjonują w XXI wieku. Oznacza to niezmiernie szeroki dostęp do wszelkich narzędzi cyfrowych pozwalających w prosty i szybki sposób zweryfikować prawdziwość danego twierdzenia i jego aktualność. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dokonał przeglądu portali mapowych, w szczególności portalu https://www.google.pl/maps zapewniającego m.in. dostęp do funkcjonalności Street View (widoku 3D zdjęć ulic w[...]). Funkcjonalność ta umożliwia przeglądanie zdjęć danego miejsca wykonanych w przeszłości (z możliwością filtrowania ich na osi czasu). Z portalu tego wynika, że Skarżąca już w 2017 roku (zdjęcia z czerwca i sierpnia) a nawet dużo wcześniej, wykonała prace, które aktualnie próbowała zgłosić jako dopiero planowane do wykonania. Ze zdjęcia widocznego pod adresem https://www.google.pl/maps/@52.231888,20.9987198,3a,36.4y,70.2h,105.14t/data=!3m6!1e1!3m4!1svAlLlDNUkYNfc_9X2zm1gA!2e0!7i13312!8i6656 wyraźnie wynika, że już w 2017 roku, a także dużo wcześniej (zob. zdjęcia wykonane z innych perspektyw) sporny baner był już zrealizowany. Co istotne, na zdjęciach tych ów baner zawiera reklamę Wyższej Szkoły Rehabilitacji. Taki sam baner Skarżąca przedstawiła w dołączonej do akt wizualizacji potencjalnej reklamy jaka będzie dopiero zamieszczona na ścianie, z tym że dodatkowo go wycieniowała, tak aby sprawiał wrażenie grafiki przygotowanej wyłącznie na potrzeby postępowania (por. charakterystyczne elementy jak ilość lamp, wiszące anteny GSM, itp.). Pełną pewność w tym zakresie daje natomiast przegląd aktualnej sytuacji (baner mógł przed zgłoszeniem zostać w całości zdemontowany). Sąd zwraca uwagę, że członkowie jego składu są również obywatelami tego kraju, którzy tak jak i inne osoby funkcjonują w społeczeństwie i się w nim poruszają. Otóż tak się zatem składa, że Sąd dość często przebywa w okolicy budynku, na którym Skarżąca "planuje" zawiesić swój baner. Baner ten jest już zatem wykonany i funkcjonuje od wielu lat. Aktualnie (na dzień orzekania) znajduje się na nim reklama poradni medycznych m.in. [...]oraz pod spodem umiejscowiona jest jednoznaczna niebieska tabliczka informacyjna Braughman.com z danymi kontaktowymi Spółki, co obrazują dołączone do akt zdjęcia. W tej sytuacji należy wskazać, że dodatkowym powodem wniesienia sprzeciwu powinno być niewątpliwe i oczywiste wykonanie planowanych robót, przed skutecznym ich zgłoszeniem - art. 30 ust. 5 P.b. w brzmieniu z daty zgłoszenia (Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.). W związku z tym Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że w powyższych okolicznościach to Skarżąca a nie organy postępuje w sposób bezprawny, dokonuje bowiem zgłoszenia robót budowlanych, które już dawno wykonała, chcąc w ten sposób zalegalizować nieprawidłowy stan prawny. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.